En 2009, l’État a créé un nouvel outil pour lutter contre l’habitat privé dégradé : le Programme national de requalification des quartiers dégradés (PNRQAD), institué par la loi MOLLE [1]. Le PNRQAD concentre des moyens financiers importants (380 millions d’euros de l’ANRU [2] pour la période 2009‑2016) sur un nombre réduit de quartiers – 25 au total en France, dont 7 en Île-de-France. Ce dispositif marque un retour à des logiques « lourdes » de rénovation urbaine dans le traitement de l’habitat dégradé.
À Saint-Denis, commune populaire située au nord de Paris, les élus locaux s’appuient sur ce nouvel outil pour requalifier l’habitat dégradé dans le centre ancien, mais aussi pour diversifier l’offre de logements et favoriser la mixité sociale. Ces objectifs rejoignent ceux traditionnellement mis en avant dans les politiques de renouvellement de l’habitat des quartiers anciens, qui visent à attirer de nouveaux habitants tout en maintenant la population locale (Miot 2013). Mais, contrairement aux dispositifs incitatifs de réhabilitation qui n’apportent que des subventions aux propriétaires, le PNRQAD permet aux acteurs locaux de transformer significativement l’offre de logement et l’image d’un quartier.
Le projet PNRQAD de Saint-Denis illustre bien l’évolution des politiques locales de l’habitat dans cette ville historique de la banlieue rouge [3]. À l’origine centrées sur l’amélioration des conditions de logement de la classe ouvrière, ces politiques cherchent, depuis les années 1990, à attirer des classes moyennes pour lutter contre la paupérisation [4], sans entraîner l’éviction des classes populaires. Nous montrons que ce projet de peuplement [5] porté par les élus locaux ne semble pas réalisable dans le cadre du PNRQAD, la destruction de logements privés dégradés n’étant pas compensée par la production d’une offre de logement équivalente.
Un outil de restructuration lourde de l’habitat privé dégradé
La création du PNRQAD par l’État est justifié par un constat : « après 30 ans de politique incitative d’amélioration de l’habitat, un certain nombre de quartiers anciens présentent toujours un état important de dégradation » (ANRU 2010). À la fin des années 1970, l’État a mis en place une politique incitative d’amélioration de l’habitat privé à travers l’outil des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) [6], en réponse aux critiques émises à l’encontre des opérations de rénovation urbaine. Ces dernières avaient été dénoncées pour leur brutalité et surtout leurs effets sur le peuplement, entraînant l’éviction de la classe ouvrière et une reconquête sociale des quartiers rénovés au profit des « nouvelles couches supérieures » (Coing 1966).
Avec la création du PNRQAD, l’État prône un traitement de l’habitat dégradé par des opérations d’aménagement [7], qui donnent lieu à des expropriations et à la démolition des logements les plus dégradés. Les projets PNRQAD entraînent donc l’acquisition de parcelles par les collectivités locales, la démolition et le relogement des habitants. Selon les acteurs locaux, la rénovation serait moins « lourde » que par le passé, les opérations se limitant à des périmètres restreints (en général un ou deux îlots) et les façades des immeubles étant conservées lorsque cela est possible, au nom de la préservation du patrimoine bâti des quartiers anciens (IAU‑ÎdF 2011). Le PNRQAD implique toutefois le relogement des occupants des immeubles dégradés caractérisés par « une occupation très sociale », « avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier qualifié », selon la loi MOLLE.
En termes de peuplement, on retrouve ici la contradiction inhérente aux politiques de l’habitat, prônant à la fois la mixité sociale et le droit au logement (Driant 2009). Le PNRQAD insiste ainsi sur deux objectifs, « le maintien des populations en place » et la mixité sociale : « la recherche ou le maintien d’une mixité sociale au cœur des quartiers anciens dégradés doit constituer un principe intangible du programme. En effet, le constat s’impose qu’un décrochage de ces quartiers se poursuit, accompagné de phénomènes de ségrégation inquiétants » (ANRU 2008, p. 5).
Comme souvent, la mixité sociale n’est pas définie, mais doit être mise en œuvre à travers « la création d’une offre nouvelle de logement diversifiée (accession sociale, accession classique, logements sociaux intermédiaires, produits à loyer libre) » (ibid., p. 5). D’autre part, les programmes sont censés inclure une offre de logement permettant de « répondre à l’ensemble des problématiques sociales rencontrées », c’est-à-dire de reloger les ménages défavorisés occupant les logements dégradés qui « jouent une fonction de parc refuge » : « logement social, résidences sociales, maisons relais, hébergements » (ibid., p. 7).
Ces objectifs contradictoires en matière de peuplement sont particulièrement marqués dans le projet PNRQAD du centre-ville de Saint-Denis.
Le PNRQAD de Saint-Denis : priorité au centre-ville
Dans le centre ancien de Saint-Denis, un projet PNRQAD a été lancé en 2010 et porte sur deux îlots particulièrement dégradés. Un diagnostic, dont les résultats ont été rendus publics trois mois avant les élections municipales de 2008 [8], insistait sur l’ampleur de la dégradation et la paupérisation des ménages occupant le parc privé, en particulier au sud du centre, à proximité de la porte de Paris, et à l’ouest, près de la gare de Saint-Denis. Malgré les OPAH réalisées, ces îlots présenteraient une « résistance à la rénovation » attribuée à différents facteurs : surreprésentation et suroccupation des petits logements, surreprésentation des locataires dans le parc privé, nombre élevé de sociétés civiles immobilières (SCI) propriétaires de logement et peu soucieuses de l’entretien du bâti [9]. En outre, l’analyse architecturale du diagnostic avait conclu que les logements ouvriers construits au début du XIXe siècle, très représentés dans ces deux îlots, étaient très complexes à réhabiliter, du fait de leur mauvaise orientation et de leur taille trop étroite. Les acteurs locaux présentent alors la démolition des logements les plus dégradés comme la seule solution, voire une « obligation » [10]. En outre, ils soulignent l’inefficacité des nombreuses OPAH menées dans le centre de Saint-Denis depuis les années 1980, qui n’ont pas permis la réhabilitation des logements par les propriétaires démunis ou par des bailleurs souvent indifférents.
Les deux secteurs visés par le projet ont été choisis non seulement en raison de leur forte dégradation, évaluée à partir d’un indicateur de parc privé potentiellement indigne (PPPI) [11], mais également « pour leur positionnement stratégique en entrée de ville et à proximité immédiate de deux opérations d’aménagement » [12]. Si ce choix est justifié par des arguments techniques, c’est avant tout la volonté politique de revaloriser le centre de Saint-Denis et de transformer son peuplement qui prévaut, sachant que l’habitat dégradé est très présent aussi dans d’autres quartiers de la ville. La convention pointe ainsi « un risque de décrochage [du centre] par rapport aux évolutions positives escomptées des grands projets urbains engagés à proximité », les zones d’aménagement concertées (ZAC) Confluence et Porte de Paris.
© Lina Raad, 2015.
Les enjeux de peuplement : entre amélioration de l’habitat et gentrification
Pour les acteurs locaux, le PNRQAD doit à la fois favoriser la mixité sociale et « maintenir la diversité sociale pour que le centre-ville reste ouvert à tous et conserve son caractère populaire et cosmopolite » [13]. L’usage des termes de « mixité » ou « diversité sociale » est ambigu, désignant tantôt la volonté d’attirer des classes moyennes dans le centre pour lutter contre sa paupérisation, tantôt le maintien des populations défavorisées habitant les logements dégradés. Si l’opération nécessite de reloger les occupants des logements démolis, les élus affirment leur volonté de « limiter les risques de gentrification » et se défendent de vouloir « évacuer la population ».
Concrètement, l’opération prévoit l’acquisition et la démolition de 230 logements, et la production de 320 logements pour reconstituer l’offre, dont 31 % de logements sociaux. Mais ces derniers sont trop peu nombreux pour assurer le relogement des ménages, les besoins étant estimés à 180 relogements d’après les enquêtes sociales [14]. Ces besoins tiennent compte de la vacance probable de certains logements et ne comptabilisent pas les ménages sans-papiers, qui ne sont pas éligibles à un logement social. Quant aux autres ménages qui peuvent prétendre à un logement social, ils bénéficient d’un « droit au retour » dans le quartier mais sont, de toute façon, relogés ailleurs dans un premier temps. Dans les faits, les ménages relogés à terme dans le quartier sont très peu nombreux dans ce genre d’opération, comme l’a montré Yoan Miot (2013).
Selon l’estimation du Journal de Saint-Denis, il y aurait 80 ménages sans-papiers dans les logements voués à la démolition (Lenfant 2013). Le relogement de ces populations sans-papiers représente une difficulté opérationnelle dans la lutte contre l’habitat dégradé, en particulier dans les PNRQAD. À Saint-Denis, la collectivité a acheté deux immeubles pour y loger de manière transitoire certaines familles de sans-papiers (19 logements). Un tel dispositif a également été mis en place à Aubervilliers ou Paris, mais n’offre qu’une solution temporaire aux familles et laisse de côté les célibataires. Lors d’un colloque sur l’habitat indigne, les acteurs locaux ont souligné que « les collectivités locales manquent de solutions pour reloger les populations sans-papiers » [15].
Finalement, à travers le PNRQAD de Saint-Denis, les élus locaux poursuivent des objectifs de peuplement qui paraissent difficilement conciliables. Les logements construits à la place de l’habitat dégradé seront principalement des logements privés (220 logements, soit 70 %), qui viennent s’ajouter aux nombreux logements construits dans les deux ZAC à proximité (plus de 1 500 logements, dont 60 % à 70 % de logement privé). Ce projet illustre bien les transformations des politiques de l’habitat, dans des municipalités qui sont longtemps restées opposées à la production de logement privé (Raad 2014). Si le logement social représentait 46 % des résidences principales à Saint-Denis en 1999 [16], le développement du logement privé depuis les années 1990 se traduira par une baisse de ce taux, qui, selon les estimations, n’atteindrait plus que 37 % en 2015 [17]. Dans le même temps, les acteurs locaux s’attachent à réguler les marchés immobiliers et fonciers pour garantir la production de « logement abordable » : logements sociaux, logements en accession sociale à la propriété, logements privés à « coûts maîtrisés ». Cette régulation passe par divers outils, comme la coopérative d’accession sociale à la propriété de la communauté d’agglomération Plaine Commune, ou une charte de l’habitat [18] qui vise à maîtriser la qualité et le prix de vente des logements privés neufs.
Les politiques de l’habitat dionysiennes semblent donc marquées par d’importantes contradictions, entre la volonté d’attirer des classes moyennes et celle de maintenir les classes populaires.
Bibliographie
- Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU). 2010. Présentation du Programme national de requalification des quartiers dégradés, rapport au ministre du Logement et de la ville.
- Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU). 2008. Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, rapport au ministre du Logement et de la ville.
- Bacqué, M.-H. et Fol, S. 1997. Le Devenir des banlieues rouges, Paris : L’Harmattan.
- Coing, H. 1966. Rénovation urbaine et changement social. L’îlot n° 4 (Paris 13e), Paris : Les Editions ouvrières.
- Desage, F., Morel Journel, C. et Sala Pala, V. (dir.). 2014. Le Peuplement comme politiques, Rennes : Presses universitaires de Rennes.
- Driant, J.-C. 2009. Les Politiques du logement en France, Paris : La Documentation française.
- Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île-de-France (IAU‑ÎdF). 2011. L’Habitat dégradé et indigne en Île-de-France : enjeux et politiques.
- Lenfant, M. 2013. « Premier bilan du PNRQAD : l’effort se maintient contre l’insalubrité », Journal de Saint-Denis, 27 novembre.
- Mercure-Jolette, F. 2015. « Le “plan Dozois” : quelques leçons de l’histoire de l’urbanisme et des politiques de rénovation urbaine à Montréal », Métropolitiques, 1er avril.
- Miot, Y. 2013. « Renouveler l’habitat des quartiers anciens dans le cadre de la “Politique de la Ville” : la gentrification comme horizon ? – Les exemples de Mulhouse, Roubaix et Saint‑Étienne », Métropoles, n° 13.
- Raad, L. 2014. Transformations sociales en banlieue rouge. Politiques locales, stratégies résidentielles et inscription territoriale des classes moyennes, thèse de doctorat en géographie et aménagement, université Paris‑7 Diderot.
- Tissot, S. 2005. « Une “discrimination informelle” ? », Actes de la recherche en sciences sociales, vol. 159, n° 4, p. 54‑69.
