Les scrutins municipaux sous le regard des sciences sociales

Beaucoup a déjà été dit et écrit sur les dernières élections municipales de mars 2014, et en particulier sur leurs résultats. Ces derniers, loin de livrer une « vérité » de l’élection, restent inévitablement un enjeu d’interprétation, mettant aux prises une multitude d’intérêts et d’acteurs sociaux qui les « font parler » et émettent un ensemble de « verdicts » (Lehingue 2005) à leur endroit. Qui a « réellement » gagné ? Pourquoi les perdants ont-ils perdu ? « Vote sanction » de la politique du gouvernement ou prééminence des enjeux locaux ? Autant de questions omniprésentes dans les analyses « à chaud » mais qui seront absentes des articles de ce dossier spécial de Métropolitiques. La vingtaine d’auteurs réunis ici montrent plutôt, chacun-e à leur manière, que les élections municipales peuvent être un terrain fécond pour les sciences sociales, pour peu que l’on abandonne la perspective du pronostic ou de l’interprétation des résultats, et que l’on se concentre sur ce qu’elles éclairent du fonctionnement et des transformations des espaces politiques locaux et de leurs organisations.

Les campagnes électorales municipales constituent des moments particuliers dans le cycle de la vie politique locale. Elles cristallisent et donnent à voir certaines lignes de clivage, d’ordinaire larvées voire déniées (Kesselman 1972). Dès les années 1970, des chercheurs qualifiaient d’ailleurs la campagne municipale dunkerquoise de « conjoncture chaude » (Castells et Godard 1974), en ce qu’elle agissait comme révélatrice des correspondances entre « intérêts de classes et appareils politiques locaux » à « Monopolville » (comme ils choisissent de nommer la ville, moins singulière qu’emblématique des dynamiques globales du « capitalisme monopoliste » qu’ils cherchent alors à décrypter).

Si ces analyses ont été critiquées depuis, notamment parce qu’elles faisaient disparaître le local et ses logiques propres derrière les macrostructures du capital et de l’État (Briquet et Sawicki 1989), on peut regretter que peu de travaux se soient penchés de manière comparable sur le rôle des groupes d’intérêts (promoteurs, grands groupes de services urbains, syndicats agricoles, etc.) lors des mobilisations municipales [1] . La difficulté d’accès à ces acteurs et la relative discrétion de leurs négociations sont probablement l’une des raisons de cette situation. L’autre explication possible, plus paradoxale, tient probablement au développement, depuis une vingtaine d’années, de recherches qui mobilisent de manière croissante l’ethnographie, mais tendent à se focaliser sur les échanges entre les candidats et ceux dont ils sollicitent les suffrages (porte-à-porte, réunions publiques). En dépit des profits indéniables de ces recherches (Lagroye et al. 2005), on manque encore d’études similaires à celles réalisées par Robert Dahl (Dahl 1991) à New Haven (États-Unis), ou, dans un autre registre, à l’étude pionnière de Jacques Lagroye sur Jacques Chaban Delmas à Bordeaux (Lagroye 1973), qui renseignent toutes les deux sur l’articulation complexe entre « société et politique » et, a fortiori, entre « bonne société » et politique.

Les recherches disponibles, qui se sont multipliées depuis les années 1980, ont permis néanmoins de souligner une spécificité majeure des élections municipales : leur autonomie relative vis-à-vis du champ politique central et la très forte intrication qui en résulte entre la compétition pour le pouvoir local et les autres formes de compétitions sociales locales. C’est la thèse défendue dans l’ouvrage Enjeux municipaux (Gaxie et Lehingue 1984), paru il y a trente ans et qui constitue désormais une référence centrale pour celles et ceux qui s’intéressent aux scrutins locaux, et plus largement aux logiques de la représentation politique. Dans un entretien prolongeant cette introduction, Métropolitiques revient avec l’un de ses auteurs sur la genèse de cet ouvrage, puis sur sa réception dans la sphère académique et au-delà. Si l’étude des scrutins municipaux et des questions locales était relativement marginale et peu légitime dans les sciences sociales de l’époque, elle a acquis aujourd’hui une place plus importante, au gré notamment du développement de centres de recherche en régions dans les années 1980, mais aussi des réformes de décentralisation, qui ont contribué à « anoblir » le local comme objet d’étude.

Au moment où le cycle électoral municipal de 2014 s’achève, Métropolitiques propose un tour d’horizon de travaux récents qui abordent une partie de ces « enjeux municipaux » selon différentes perspectives disciplinaires (sociologie, science politique, histoire et géographie), une bonne partie des articles se situant d’ailleurs au croisement de ces perspectives. Les démarches méthodologiques sont ainsi plurielles, les articles mobilisant tour à tour (et parfois conjointement) des approches ethnographiques, des enquêtes par questionnaires et/ou par entretiens, un travail d’exploitation d’archives ou une analyse statistique et cartographique de données localisées. Les élections sont parfois centrales, parfois plus secondaires. Certains articles ont été écrits bien avant l’élection, d’autres plusieurs semaines après. Comme nous le souhaitons à Métropolitiques, ces courts papiers se veulent aussi une invitation à découvrir plus avant le travail de leurs auteurs.

Organisé en cinq parties, ce dossier interroge les scrutins municipaux en faisant varier la focale d’analyse dans le temps (du passé au présent), dans différentes régions de l’espace politique (de gauche à droite), mais aussi selon les échelles et les contextes géographiques et politiques (de Paris à la province, « du rural à l’urbain », de la mairie au parti et du conseil municipal aux intercommunalités).

Du passé au présent

La reconnaissance du pouvoir municipal s’inscrit dans une histoire longue. Depuis 1884, son conseil règle par ses délibérations les « affaires communales », incarnées par la figure du maire « sympathique » et « intouchable » (Bellanger 2014). Un mouvement essentiel est à l’œuvre dès le début du XXe siècle : la professionnalisation des mairies qui conforte la position politique et protocolaire des magistrats des villes. Cette professionnalisation s’accompagne d’une uniformisation des pratiques édilitaires. Héritiers du syndicalisme ouvrier et du mouvement des coopératives, les élus socialistes, étudiés ici par Aude Chamouard, ont transformé leur référentiel idéologique en une pratique négociée de la gestion communale. Leurs réalisations, qui se posent en alternative au conservatisme municipal et en modèle pour des élus s’engageant dans des programmes d’action communale ambitieux, relèvent de compromis. Même les municipalités communistes, formant aujourd’hui « un archipel » en déclin que scrute Roger Martelli, adoptent un positionnement pragmatique, qui leur permet d’innover dans le champ du social tout en renforçant leur contrôle sur les territoires qu’ils représentent. Plusieurs contributions réunies dans ce dossier montrent ainsi que l’exercice de la fonction mayorale contribue à atténuer les clivages partisans et à confondre les expériences municipales. Depuis plus d’un siècle, être (un) maire, qui cumule souvent d’autres responsabilités électives, est devenu un véritable métier, surtout lorsque celui-ci est exercé sur plusieurs mandats. Cette longévité édilitaire est un marqueur de l’assise institutionnelle des élus. Elle est, comme le montre Anne‑Laure Ollivier dans sa contribution, le principal levier de la personnalisation du pouvoir municipal, à l’image d’un Gaston Defferre maire de Marseille de 1953 à 1986. Cette personnalisation est bien antérieure à l’adoption des lois de décentralisation. Elle est symptomatique de la notabilisation des élus et de la dépolitisation des enjeux municipaux. Elle répond, selon Anne‑Laure Ollivier, « au désir d’incarnation du pouvoir par les électeurs, favorisé par la proximité et la montée en puissance de l’image et de la communication. D’où ce paradoxe d’une personnalisation volontiers décriée mais acceptée et même recherchée par les électeurs ».

De gauche à droite

Si les scrutins locaux connaissent des logiques relativement autonomes par rapport au champ politique central, les formations partisanes nationales continuent d’être très impliquées et investies dans les compétitions locales, quand celles ci ne sont pas une occasion de « réalignement » partisan, comme le montre Julien Fretel dans son article sur le positionnement et les alliances du MODEM.

D’abord, parce que les mandats municipaux offrent des ressources (matérielles, symboliques, politiques) précieuses pour ces organisations. Un mandat de maire d’une grande ville ou d’une ville moyenne, d’adjoint d’une grande ville, cumulé avec d’autres fonctions (intercommunales notamment), permet la professionnalisation politique. Pour les leaders nationaux du parti, ces mandats sont susceptibles de mettre à l’abri des aléas d’une carrière politique nationale (que l’on songe à Alain Juppé ou à Martine Aubry par exemple, qui ont pu perdurer en se maintenant localement, ou plus récemment à François Bayrou, devenu maire de Pau à l’occasion des dernières élections municipales après avoir échoué à être élu député et, plus largement, à imposer le MODEM comme troisième formation partisane). Le contrôle des investitures (avec, ou malgré les « primaires » comme le montre Rémi Lefebvre pour le parti socialiste) permet aux partis de distribuer des ressources plus nombreuses que les seuls mandats nationaux, de récompenser des carrières partisanes ou d’assurer des successions. Les élections municipales sont aujourd’hui en France, et de loin, les principales pourvoyeuses de mandats. Faut-il rappeler qu’il y a aujourd’hui environ 500 000 conseillers municipaux en France, même si ces mandats procurent des ressources et renvoient à des positions très inégales.

Ensuite, parce que les politiques municipales apparaissent comme autant de « vitrines » nationales potentielles pour les formations partisanes, et ce même si les contributions réunies ici tendent plutôt à montrer des dynamiques d’indifférenciation entre droite et gauche au niveau local, depuis les lois de décentralisation du début des années 1980. Ce retournement a vu l’abandon des expériences de « socialisme » ou de « communisme municipal » et le développement de politiques publiques tournées vers le « développement », le « rayonnement » et la « compétitivité internationale ». C’est ce que défend Gilles Pinson dans sa contribution en soulignant que « tout se passe comme si les politiques locales finissaient par servir ce même grand dessein néolibéral ». David Gouard met lui aussi en évidence toute l’ambiguïté du PCF dans les alliances à géométrie variable qu’il tisse pour préserver son réseau d’élus locaux. Des alliances qui « mettent potentiellement à mal la cohérence d’un projet politique de portée nationale mené sous l’étiquette du Front de gauche ». Dans les dernières villes rouges, « la résistance des bastions se fonde bien plus souvent sur la base d’une action politique locale, quelquefois très personnalisée, que sur la reconnaissance d’une étiquette partisane ». Une analyse que Paul Boulland discute justement dans sa recension de l’ouvrage récent de David Gouard, La Banlieue rouge. Ceux qui restent et ce qui change (Gouard 2014). Les gains réalisés par le Front National lors des dernières élections, s’ils restent modestes en nombre de communes, seront l’occasion d’observer la façon dont ce parti d’« outsiders » mobilise et politise ses communes comme tremplin pour le national, ou s’il cherche plutôt à ne pas faire de vagues et à se fondre dans les très « consensuelles » politiques locales. Joël Gombin, dans son article sur Marseille, montre bien la force régulatrice de cette répartition des dépouilles entre organisations partisanes, qui passe par les communes mais aussi par l’accès aux mandats intercommunaux.

De Paris à la province

Au cœur de la région-capitale, Philippe Subra analyse les résultats des élections municipales dans la petite couronne francilienne et leur répercussion sur le projet politique de la métropole du Grand Paris. Largement occultée par l’affrontement entre Anne Hidalgo et Nathalie Kosciusko-Morizet, la petite couronne a connu une bataille électorale mémorable. « La droite a réussi à s’emparer de plusieurs bastions communistes et socialistes, tandis que la stratégie de conquête de Claude Bartolone, en Seine-Saint-Denis, marquait le pas, avec pour conséquence prévisible le basculement à droite du futur conseil de la métropole parisienne ». Dans la région capitale comme en province, les découpages administratifs censés imposer une « bonne gouvernance » des territoires ne sont jamais neutres ; ils obéissent aussi à des stratégies de conquête partisane qui peuvent se retourner contre leurs initiateurs. Mais quand un parti politique domine assez largement le territoire, comme l’UMP sur la côte d’Azur (cas étudié par Stéphane Cadiou), les luttes se déplacent d’autant plus facilement au sein de l’organisation partisane elle-même, entre ses différents courants et factions. Les élections municipales sont alors l’occasion de voir se redéployer des oppositions entre soutiens de Jean-François Copé et François Fillon, qui ne prennent sens que dans l’espace des positions et des concurrences locales, auxquelles elles donnent un vernis de contenu idéologique.

Enfin, dans l’Ouest de la France longtemps associé au conservatisme, les victoires des forces de gauche aux élections nationales, régionales et locales depuis la fin des années 1990 avaient interpellé les observateurs de la vie politique. Romain Pasquier montre que si les scrutins municipaux de 2014 ont opéré un rééquilibrage avec une perte significative de communes de plus de 10 000 habitants pour la gauche de gouvernement, celle-ci résiste dans les grandes villes de l’Ouest (Nantes, Rennes, Le Mans, Brest), la chute d’Angers étant l’exception qui confirme la règle d’une résistance du socialisme municipal dans les grandes aires urbaines. Finalement et pour éviter les glissements culturalistes et le « génie des lieux » propre à chaque région, il faut rappeler que ces clivages politiques renvoient à des configurations socio-économiques et socio-historiques cristallisées dans les espaces régionaux sur le temps long. Ces configurations régionales sont d’ailleurs mises en mouvement par le poids croissant des mondes urbains qui transforment la géographie des inégalités sociales.

Du rural à l’urbain

Depuis les mondes ruraux jusqu’aux grandes métropoles, les élections municipales renvoient à des logiques sociales et politiques multiples, la taille de la commune déterminant le mode de scrutin et donc les règles du jeu. Dans les plus petites communes, loin des représentations sur l’apolitisme rural et ses querelles « clochemerlesques », Sébastien Vignon rappelle que les compétitions municipales sont profondément encastrées avec les antagonismes sociaux, eux-mêmes révélateurs des luttes locales entre les différentes fractions d’habitants. Mais les urbains ne sont pas nécessairement absents des scènes politiques de ces petites communes. Dans certaines d’entre elles, et notamment dans les régions touristiques, Lucie Bargel montre en effet comment certains habitants des villes voisines font le choix d’être inscrits et de voter sur le lieu de leur résidence secondaire, et ce pour des raisons affectives et/ou stratégiques. Dans les métropoles qui polarisent ces espaces ruraux et périurbains, le recours à l’échelle d’analyse du bureau permet à Jean Rivière de réaffirmer la primauté d’une explication des comportements électoraux par la géographie des inégalités sociales intra-urbaines, en soulignant à la fois les points communs entre les villes et les singularités sociales locales en matière d’alignements électoraux.

Des conseils municipaux aux intercommunalités

Parler de « métropoles » conduit nécessairement à aborder les différentes échelles institutionnelles emboîtées, qui constituent aujourd’hui le fait politique urbain mais aussi rural. Dans ce dossier, Thomas Frinault revient sur le projet de loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (MAPAM), adopté en janvier 2014. En mettant en relief les oppositions entre collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, il montre que les départements, appelés à disparaître, étaient sous le feu de deux fronts, l’un régional, l’autre métropolitain. Les travaux disponibles ont cependant montré que les réformes intercommunales en cours depuis une quinzaine d’années et la loi Chevènement de 1999, loin de remettre en cause la centralité politique des maires, ont plutôt contribué à la réaffirmer, au détriment du Conseil municipal et des autres instances de la démocratie locale. Sur ce point, l’arrivée du « fléchage » lors des dernières élections (c’est-à-dire la désignation sur les bulletins de vote des futurs conseillers communautaires) est plus une prolongation de la situation antérieure qu’une réelle remise en cause de la « confiscation » des instances intercommunales par les élus (Desage et Guéranger 2011), comme le montre Rémy Le Saout dans son article.

L’exercice du pouvoir municipal est-il aujourd’hui confisqué par une minorité ? La contribution de Michel Koebel apporte des éléments de réponse à cette question essentielle en décrivant le processus de hiérarchisation des délégations municipales et le « filtrage social » à l’œuvre dans la détermination de la sociologie de l’exécutif municipal. Elle montre ainsi que l’accès aux postes d’adjoints au maire est soumis à une sélectivité selon le sexe, la génération et surtout les propriétés sociales des élus.

Ainsi, au-delà du « moment » des élections, les contributions réunies dans ce dossier aident à mieux comprendre les mutations mais aussi les permanences du pouvoir local en France. Trente ans après les grandes lois de décentralisation du début des années 1980, il est peut-être temps de se livrer à un travail d’inventaire critique de ces réformes qui ont transformé la France et sa démocratie.

Au sommaire de ce dossier :

Spécificité ou uniformisation de l’action municipale : les leçons de l’histoire

• « Le socialisme municipal de l’entre-deux-guerres aux années 1970. Une expérience locale innovante », Aude Chamouard
• « L’archipel urbain du PCF », Roger Martelli
• « La gauche, la droite, les villes », Gilles Pinson

L’enjeu municipal dans les formations politiques

• « Le Front de gauche, témoin impuissant de la vague bleue », David Gouard
• « Ivry-sur-Seine : héritages et héritiers du communisme municipal », Paul Boulland
• « En attendant le “vote sanction”. Les notables socialistes en ordre de bataille », Rémi Lefebvre.
• « Marseille : de la sociologie urbaine à la géopolitique locale ? », Joël Gombin.
• « 30 ans après Enjeux municipaux. Entretien avec Patrick Lehingue », Fabien Desage, Emmanuel Bellanger, Jean Rivière et Patrick Lehingue.
• « Les questions sexuelles comme enjeu électoral municipal à Bordeaux. Une campagne décalée par rapport aux logiques nationales ? », Clément Arambourou, Fanny Bugnon et Marion Paoletti

Enjeux municipaux, enjeux métropolitains et régionaux ?

• « Municipales 2014 : la petite couronne bascule à droite et avec elle la future métropole de Paris », Philippe Subra.
• « Élections municipales dans l’Ouest : le reflux en bon ordre du socialisme municipal », Romain Pasquier
• « À droite toute ? Des bastions municipaux convoités dans les Alpes-Maritimes », Stéphane Cadiou.

Ce que l’urbanisation fait aux scrutins municipaux

• « Les divisions sociales des villes françaises et leurs effets électoraux. Une approche comparative des scrutins de 2008 », Jean Rivière.
• « Le vote des “originaires”. Mobilisation électorale et liens à (petite) distance », Lucie Bargel.
• « Les élections municipales au village, un scrutin consensuel ? », Sébastien Vignon.

Scrutins municipaux et réforme territoriale : la démocratie locale en question

• « Dans l’ombre des maires. Le poids des hiérarchies dans le choix des adjoints des villes moyennes françaises », Michel Koebel.
• « L’élection des conseillers communautaires au “suffrage universel direct”. Un contrôle citoyen… sous contrôle des élus municipaux », Rémy Le Saout.
• « Avancées et verrouillages : la métropolisation au milieu du gué », Thomas Frinault.

Bibliographie

• Bellanger, Emmanuel. 2014. « Le maire au XXe siècle ou l’ascension d’une figure “sympathique” et “intouchable” de la République », Pouvoirs, n° 148, p. 15‑29.
• Briquet, Jean-Louis et Sawicki, Frédéric. 1989. « L’approche localisée du politique : lieux de recherche ou recherche de lieux ? », Politix, n° 7‑8, p. 6‑16.
• Castells, Manuel et Godard, Francis. 1974. Monopolville. Analyse des rapports entre l’entreprise, l’État et l’urbain à partir d’une enquête sur la croissance industrielle et urbaine de la région de Dunkerque, Paris : Mouton.
• Dahl, Robert. 1991. Qui gouverne ?, Paris : Armand Colin.
• Desage, Fabien et Guéranger, David. 2011. La Politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Bellecombe-en-Bauges : Éditions du Croquant.
• Gaxie, Daniel et Lehingue, Patrick. 1984. Enjeux municipaux, la constitution des enjeux politiques dans une élection municipale, Paris : Presses universitaires de France – Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (PUF–CURAPP).
• Gouard, David. 2014. La Banlieue rouge. Ceux qui restent et ce qui change, Lormont : Le Bord de l’Eau.
• Kesselman, Mark. 1972. Le Consensus ambigu. Étude sur le gouvernement local, Paris : Cujas.
• Lagroye, Jacques. 1973. Société et Politique. Jacques Chaban-Delmas à Bordeaux, Paris : Pedone.
• Lagroye, Jacques, Lehingue, Patrick et Sawicki, Frédéric (dir.). 2005. Mobilisations électorales. Le cas des élections municipales de 2001, Paris : PUF–CURAPP.
• Lehingue, Patrick. 2005. « Mais qui a gagné ? Les mécanismes de production des verdicts électoraux (le cas des scrutins municipaux) », in Lagroye, Jacques, Lehingue, Patrick et Sawicki, Frédéric (dir.), Mobilisations électorales. Le cas des élections municipales de 2001, Paris : PUF–CURAPP, p. 323‑360.