Quel avenir pour les quartiers précaires de Lagos ?

Lagos est un monstre urbain dont l’ombre s’étend sur 115 kilomètres d’est en ouest et 55 kilomètres du nord au sud. La ville se situait originellement sur Lagos Island, mais s’est depuis étendue vers l’ouest de la lagune de Lagos, sur le continent, au gré d’un étalement urbain au rythme stupéfiant. Lagos accueille plus de 800 000 nouveaux habitants par an. Il est difficile de donner le chiffre exact de sa population ; les sources varient ainsi entre 17 millions d’habitants et 22 millions (Federal Government of Nigeria 2006 ; World Bank 2006). D’aucuns l’estiment comme la ville la plus peuplée d’Afrique.

Lagos présente deux visages, fort contrastés. D’un côté, « Lagos la mégalo » (Bouillon 2014), le poumon économique du plus gros PIB d’Afrique, la métropole de la croissance où tout est possible, celle de la classe moyenne en plein essor, de l’énergie créative où une nouvelle génération de jeunes entrepreneurs formée à l’étranger entend bien contribuer au dynamisme et à l’essor économique du pays. En 2013, Lagos comptait près de 10 000 millionnaires. D’un autre côté, Lagos et ses slums [1] sous- et mal équipés, construits pour la plupart sur des marécages, rassemblant plus de 12 millions d’habitants. Ces zones humides représentent 78 % de la surface de l’État de Lagos. Bien que souvent inconstructibles, elles sont très densément peuplées, comptant en général plus de 1 200 habitants à l’hectare. La première des priorités est la mise en place d’un système efficace de drainage, sans lequel aucun développement n’est possible. Celui-ci est rendu d’autant plus difficile par l’absence d’espaces disponibles.

Les risques – sociaux, politiques, économiques et environnementaux – inhérents à l’expansion incontrôlée de ces quartiers précaires sont majeurs et les autorités fédérales, nationales et locales s’accordent désormais sur l’urgence d’intervenir par des investissements publics massifs. Cependant, la démesure de la tâche paralyse et les modalités d’intervention sur ces quartiers divisent toujours.

De l’identification des slums à la mise en œuvre de projets de restructuration

En 1983, une première entreprise d’identification des quartiers précaires à Lagos, menée conjointement par le gouvernement de l’État de Lagos et UNDP [2], a permis d’identifier 42 quartiers selon 36 indicateurs de précarité urbaine, représentant à l’époque environ un million d’habitants. Cette méthode d’identification a été enrichie, et la délimitation des quartiers précaires revue dans le cadre d’une étude de faisabilité en 1995. Les neuf quartiers considérés comme les plus démunis selon cette approche ont par la suite fait l’objet du LMDGP (Lagos Metropolitan Development and Governance Project ; en français, Projet de développement et de gouvernance de la métropole de Lagos), financé par la Banque Mondiale. Ce projet, mis en place de 2006 à 2013, avait notamment pour objectif l’amélioration de l’accès aux infrastructures (réhabilitation et construction de routes, éclairage public, canaux de drainage) et de la desserte en équipements (construction d’écoles, centres de santé, marchés) dans ces neuf quartiers. D’autres projets, financés par différents bailleurs de fonds internationaux, ou de plus petite ampleur, ont vu le jour dans les quartiers précaires de Lagos, tel le projet d’école flottante à Makoko, conçu par l’architecte Kunlé Adeyemi, envisagé comme un prototype d’architecture résiliente réplicable dans d’autres zones en proie aux inondations.

Si ces quelques interventions constituent des avancées précieuses, elles n’ont pas, pour autant, permis de désamorcer la dynamique de bidonvillisation en cours. Les Programmes d’ajustement structurel menés dans les années 1980 [3] ont entraîné un désengagement des autorités étatiques et, par conséquent, une baisse de l’investissement en infrastructures et équipements dans les slums de Lagos. La précarité s’en est trouvée renforcée jusqu’au milieu des années 2000. L’État de Lagos souhaite aujourd’hui y remédier.

Amukoko : urbaniser des marécages

Le cas d’Amukoko, avec ses 120 000 habitants concentrés sur un territoire de 100 hectares, est en ce sens emblématique. Localisée à quelques kilomètres de la Lagos Island, Amukoko est la communauté la plus peuplée du LCDA d’Ifelodun [4] (cf. zone entourée en noire sur la figure 1). Située à proximité directe de la nouvelle voie express de Badagry – la section nigériane de l’autoroute trans-ouest africaine, dont la construction a débuté en 2010 –, le quartier pourrait bénéficier des retombées positives induites par ces flux nouveaux. Dans une ville où il est fréquent de passer plus de trois heures dans les transports pour parcourir 10 kilomètres, la question de la connectivité est cruciale.

Or l’urbanisation progressive de ce qui était autrefois une forêt dense s’est faite entièrement sur un territoire marécageux, fortement exposé aux inondations et non propice à la construction de routes, d’infrastructures et même d’habitat. La qualité médiocre du sol et son instabilité rendent l’urbanisation coûteuse et précaire, et la construction galopante et non encadrée a rendue l’évacuation des eaux presque impossible : seuls 38 % des habitants [5] disent pouvoir accéder à leur habitation en voiture pendant la saison des pluies. Dans les points bas du quartier, une partie des rues a été remblayée avec des déchets pour permettre la circulation à pied, tout en bloquant définitivement l’évacuation des eaux dans le réseau de drainage. Dans cette partie du quartier, de nombreuses maisons, surnommées les « sinking houses », s’enfoncent au fil des mois.

Toute la chaîne d’évacuation des eaux est en fait bloquée. Les différents canaux de drainage permettant d’évacuer les eaux d’Amukoko, via le plus gros canal de drainage de Lagos (le System 5), servent en effe, de décharge sauvage. Pour que la voie express ne fasse pas d’effet « barrière » mais permette, au contraire, de mieux connecter Amukoko au reste de la métropole et capte ainsi une partie de ces flux, le quartier doit devenir plus attractif, ce qui passera nécessairement par une meilleure desserte en infrastructures et équipements.

Table rase ou restructuration in situ ? Une stratégie officielle qui divise encore

À Amukoko comme ailleurs, les initiatives de restructuration des quartiers précaires font l’objet d’une très forte demande de la part de la population et des autorités locales officiant sous l’égide des maires (appelés chairmen).

Au sein du gouvernement de l’État de Lagos, la Lagos State Urban Renewal Authority (LASURA), en charge de la restructuration des quartiers précaires, favorise une approche in situ de la restructuration des quartiers précaires, minimisant autant que possible les déplacements de population. Si cette approche constitue la doctrine officielle de l’État de Lagos en matière d’intervention sur les quartiers précaires, pour laquelle il n’a pour l’heure pas de document stratégique officiel et global, elle ne fait pas l’unanimité et n’est pas toujours appliquée. Certains décideurs font encore la promotion de solutions radicales pour faire face à ce problème d’envergure : faire table rase, revaloriser le foncier et déplacer les populations. Mais où et comment déplacer 12 millions de personnes, dans une ville tentaculaire que l’on met déjà plusieurs heures à traverser ? Compte tenu de la très forte densité de population dans l’ensemble des quartiers précaires de Lagos, il serait impossible de reloger tous les habitants des slums dans un périmètre proche de leur quartier d’origine. De telles opérations conduiraient à reloger les habitants à des dizaines de kilomètres.

Une rénovation urbaine in situ, intervenant sur la réalisation d’infrastructures, d’équipements et d’espaces publics et minimisant les relocalisations de population, apparaît aux yeux de l’État de Lagos comme la solution la plus adaptée, et rejoint en cela celle prônée par la plupart des bailleurs (Chaboche et al. 2014 ; Deboulet 2007). L’objectif serait alors de transformer, de façon progressive et durable, ces zones urbanisées en quartiers intégrés au tissu urbain environnant.

Le portage politique et institutionnel, le véritable enjeu

Si une approche in situ semble être la seule option réaliste, est-elle pour autant réalisable ? L’étendue des slums est gigantesque, la cadence de l’étalement urbain rapide et le prix du foncier très élevé.

Le problème n’est pourtant pas technique, le Nigeria comptant une main d’œuvre qualifiée importante et de plus en plus nombreuse. Il n’est pas tant financier non plus. Lagos fait l’objet d’investissements colossaux en termes d’infrastructures, en témoigne la réalisation actuelle de la Badagry Expressway [6] et du métro aérien. Le projet Eko Atlantic (Arsenault 2013), nouveau quartier futuriste construit directement sur la lagune et destiné à devenir le nouveau centre financier du Nigeria, financé par le secteur privé pour un montant de plusieurs milliards de dollars, est situé à moins de sept kilomètres d’Amukoko.

L’enjeu est éminemment politique et institutionnel. La restructuration des quartiers précaires ne pourra se faire sans une implication et un portage fort – politique et financier – de la part des autorités étatiques. Malgré leur dynamisme, les communautés et élus locaux ne parviennent pas à coordonner et financer seuls des initiatives de développement urbain d’une telle ampleur. Les quelques projets urbains d’envergure portés par le secteur public dans les slums à Lagos se sont heurtés jusqu’ici à des difficultés institutionnelles, telles que la lenteur des marchés publics, le fonctionnement « en silo » des agences sectorielles, qui ne tiennent pas compte des interventions des autres, et plus globalement la dispersion et le chevauchement des responsabilités. Le bilan de leur mise en œuvre est mitigé alors que les évaluations soulignent la qualité des expertises mobilisées et des solutions techniques proposées. Le défi aujourd’hui pour l’État fédéral et les différents ministères et agences de l’État de Lagos est non seulement de porter un discours commun sur la restructuration des quartiers précaires, mais aussi de parvenir à des accords, de réorganiser, renforcer et mettre en œuvre les moyens humains requis au sein de leurs institutions pour s’y attaquer.

En somme, les quartiers précaires semblent être le seul élément permanent de ces paysages urbains en pleine mutation. Le défi est immense, à Lagos comme ailleurs. Il semble pourtant en passe d’être relevé dans certaines villes. On pense à Medellín en Colombie, par exemple, dont le programme de rénovation urbaine des quartiers les plus pauvres est souvent présenté comme un succès relatif. Il repose sur un engagement politique et financier fort de la part du secteur public.

Bibliographie

• Arsenault, C. 2013. « Eko Atlantic, le Nigeria s’offre un bijou dans la lagune de Lagos », RFI Afrique, 23 février.
• Bouillon, S. 2014. « Lagos la mégalo », Libération, 30 juin.
• Chaboche, M., Preuvot, N. et Dukhan, A. 2014. L’AFD et l’intervention en quartiers précaires : retours d’expérience et recommandations stratégiques, rapport pour l’Agence française de développement, avril.
• Deboulet, A. 2007. « Restructurer l’habitat précaire. Récits de “meilleures pratiques” », Espaces et Sociétés, n° 131, p. 67‑83.
• Federal Government of Nigeria. 2006. Report of the Presidential Committee on Redevelopment of Lagos Mega-City Region, Lagos : Federal Government of Nigeria.
• Fouchard, L. 2011. « Lagos, Koolhaas and partisan politics in Nigeria », International Journal of Urban and Regional Research, vol. 35, n° 3, p. 40‑56.
• World Bank. 2006. Lagos Metropolitan Development and Governance Project : Project Appraisal Document, Washington, DC : The World Bank Group.