La ville saisie par la finance publique ? La Caisse des dépôts et les politiques urbaines depuis la Seconde Guerre mondiale

À l’heure où de nombreux travaux soulignent le rôle croissant des acteurs financiers privés dans la fabrique urbaine (Renard 2008 ; Aalbers 2012 ; Halbert 2013), cet article place la focale sur un établissement financier public essentiel pour les politiques urbaines en France : la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Gestionnaire des livrets A, souvent qualifiés de « produit d’épargne préféré des Français » [1], mais aussi d’autres fonds [2], la Caisse des dépôts est un pilier du financement des politiques urbaines depuis les années 1950.

Symbole de l’État planificateur de l’après-guerre, l’établissement a joué un rôle majeur dans la croissance urbaine des Trente Glorieuses et en particulier dans la construction des grands ensembles (Fourcaut et Voldman 2008 ; Landauer 2010). Alors que l’influence de la Caisse des dépôts dans les politiques urbaines semble moins évidente depuis les années 1980, dans le contexte du « desserrement du verrou de l’État » (Le Galès 1999), l’institution financière publique a retrouvé le devant de la scène depuis la crise financière de la fin des années 2000. Banquier quasi-exclusif du logement social, elle a participé au rachat par les organismes HLM d’opérations de promotion immobilière en difficulté et a également alimenté le crédit aux collectivités locales, alors fragilisées par la défaillance de Dexia, premier banquier du crédit local.

Cet article met en perspective le rôle de la Caisse des dépôts dans le financement de la ville depuis la Seconde Guerre mondiale, en s’intéressant tout particulièrement à sa gestion des livrets d’épargne. Le contrôle par la CDC d’une proportion plus ou moins grande de l’épargne des ménages a modulé les capacités de l’État à orienter les politiques urbaines.

Le temps des grands ensembles : dirigisme financier et développement urbain

Durant les Trente Glorieuses, la Caisse des dépôts gère une part majeure de l’épargne financière des ménages. L’établissement centralise l’ensemble des fonds des livrets A, alors collectés par les Caisses d’épargne et par la Poste. Dans un contexte de faible développement des réseaux bancaires et des produits financiers proposés aux ménages, les livrets A concentrent en moyenne près de 40 % de l’épargne des ménages sur la période 1950‑1980 (cf. figure 1). La CDC dirige principalement ces fonds vers le logement social et l’équipement urbain.

La forte emprise de cette institution publique sur l’épargne et son orientation vers un secteur bien particulier, le développement urbain, correspondent au très fort contrôle exercé par l’État sur le système financier établi après-guerre. Ce contrôle, qualifié de « dirigisme financier » (Margairaz 1991 ; Quennouëlle-Corre 2000), est mis en place sous l’Occupation et prolongé à la Libération. Au marché financier d’avant-guerre s’est substitué un système de financement administré de l’économie : l’État fixe les volumes de crédit alloués aux différents secteurs économiques et les prix de ces financements (les taux d’intérêt). Les moyens de crédit sont captés par des organismes publics ou semi-publics qui les orientent dans le cadre d’objectifs d’investissement et de production fixés par l’État [4].

La Caisse des dépôts apparaît comme le principal canal financier, placé sous contrôle public, de la production urbaine pendant les Trente Glorieuses. La CDC délivre alors des prêts pour la construction de logements sociaux, mais aussi, indirectement, finance le crédit de la plupart des logements privés. Elle finance notamment le Crédit foncier qui accorde des prêts à une part très importante de la production de logements privés [5].

De plus, l’établissement est devenu le banquier quasi exclusif des collectivités locales et finance ainsi tous leurs investissements en matière d’aménagement et d’équipement urbain [6]. S’il est difficile de mesurer le poids financier de la CDC dans les investissements des collectivités locales, les rares chiffres dont on dispose révèlent que l’établissement financier apporte dans les années 1960 près de la moitié du montant des investissements publics locaux [7]. La figure 2 met en évidence le volume des financements apportés par la CDC aux politiques urbaines. Il ne révèle pourtant qu’une partie des interventions de la Caisse des dépôts dans le crédit urbain : il faut y ajouter l’appui financier (qui prend d’autres formes financières que les prêts : obligations, garanties financières…) qu’apporte l’établissement au logement privé.

Le contrôle et la distribution d’une grande part de l’épargne par la CDC permettent une croissance urbaine sans précédent à un coût relativement réduit pour l’État. En effet, l’épargne collectée par la CDC, rémunérée à des taux inférieurs à l’inflation, offre des conditions de crédit particulièrement avantageuses pour l’équipement urbain et pour les constructeurs de logements (mais aussi peu favorables aux épargnants).

De plus, la distribution centralisée des financements par la CDC est assortie d’un ensemble de normes technico-financières qui visent à limiter le coût global de la croissance urbaine. Un épais document rédigé à la fin des années 1950, mais actualisé jusqu’à sa disparition à la fin des années 1970, définit les conditions d’octroi des prêts de la CDC pour l’équipement urbain par catégorie d’opération : sont ainsi fixés les taux, la durée et le montant maximum des prêts, ainsi qu’une charge foncière maximale par logement construit. Surnommé « la bible » par les responsables de la Caisse des dépôts, ce document fixe des contraintes très fortes pour l’équipement urbain et pour les formes urbaines. Il impose notamment aux opérations de construction de logements qui bénéficient des crédits de la CDC de limiter au maximum la charge foncière et donc de les localiser en périphérie urbaine, sur des terrains agricoles peu coûteux.

Ces critères de financement, définis et actualisés par la CDC en lien avec les services de l’État, ont été déterminants dans la construction rapide et massive des grands ensembles qui couvrent alors les périphéries de toutes les grandes villes françaises. La fixation de ces normes technico-financières doit beaucoup aux filiales techniques de la Caisse des dépôts créées au milieu des années 1950 [8]. La Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts (SCIC) est la première à expérimenter les opérations de grande taille, notamment à Sarcelles, où un grand ensemble de 13 000 logements est entièrement réalisé par la SCIC. Si la SCIC contribue directement à « l’invention » de la forme des grands ensembles (Landauer 2010), l’autre filiale de la CDC, la Société centrale pour l’équipement du territoire (SCET), étend ce modèle en assurant la maîtrise opérationnelle et financière de la plupart des grandes opérations d’aménagement urbain de l’après-guerre.

Les capacités de crédit de la CDC constituent pour les filiales de l’établissement, mais aussi pour l’État, une source d’influence majeure sur les politiques urbaines, notamment à l’égard des acteurs privés et des pouvoirs locaux. Les prêts de la CDC, dont l’octroi dépend d’une décision administrative, apportent aux opérations souhaitées par l’État des moyens de financement auxquels les acteurs locaux comme les acteurs privés n’ont pas accès, dans le contexte du contrôle public du secteur financier. Si les pouvoirs locaux peuvent influer sur l’obtention de ces crédits et déroger en partie aux normes centrales, ces arrangements locaux restent généralement d’une ampleur limitée et influent assez peu sur le contenu des politiques urbaines et sur la forme des grands ensembles.

La libéralisation financière et le confinement de la finance publique au logement social

À partir de la fin des années 1960, le rôle central de la CDC dans les politiques urbaines est progressivement remis en cause. Des premières réformes du système financier donnent une place plus importante aux banques dans le financement du logement (Lefebvre et al. 1992 ; Quennouëlle-Corre 2005). Dans le contexte de montée des revendications des sociétés urbaines à l’égard de leur cadre de vie dans les années 1970, puis des lois de décentralisation de 1982, les élus locaux obtiennent progressivement la maîtrise de l’utilisation des prêts que leur accorde la Caisse des dépôts.

C’est surtout la réforme du secteur financier engagée à partir de 1984 qui limite le poids de la CDC dans le développement urbain. Face à la crise économique et financière sensible depuis le choc pétrolier de 1973, et à la suite des résultats limités de la politique de relance de 1981, le gouvernement socialiste engage une libéralisation du secteur financier. Dans la lignée des réformes monétaires et financières adoptées dans les années précédentes par les pays anglo-saxons, il s’agit de supprimer les mécanismes de contrôle public du crédit au profit d’un marché unifié des capitaux. La reformation de marchés financiers est ainsi jugée un moyen plus efficace que les organismes publics pour sélectionner les investissements les plus utiles à l’économie et à la croissance (Loriaux 1991 ; Renversez 2008).

Dès lors, la part de l’épargne financière des ménages collectée par la CDC chute au profit de placements gérés par des intermédiaires financiers privés (cf. figure 1). Pour éviter des distorsions de concurrence dans le secteur libéralisé du crédit, la ressource issue des livrets d’épargne se limite au début des années 1990 au seul crédit au logement social (cf. figure 2), dont la production a d’ailleurs fortement chuté à l’instar du reste de la construction.

Toutefois, la CDC ne fait pas que subir la réorientation de l’épargne et la restructuration du secteur financier. En dehors de la gestion des livrets d’épargne, désormais concentrée sur le financement du logement social, la CDC développe la structure qui donne naissance en 1994 à Dexia, banque privée cotée en bourse et premier prêteur des collectivités locales [9]. Par ailleurs, la Caisse des dépôts réoriente la gestion de ses activités autres que la gestion des fonds d’épargne. Les filiales urbaines de la Caisse des dépôts doivent désormais suivre un développement calqué sur leurs concurrents privés et fondé sur la recherche du profit plutôt que la mise en œuvre de politiques publiques. La SCIC impose ainsi une série d’augmentations des loyers des logements qu’elle gère [10], ainsi qu’un ambitieux programme de développement de la promotion de bureaux, guidé par les perspectives de profit mais stoppé net par la crise immobilière du début des années 1990.

La réduction des ressources d’épargne contrôlées par la Caisse des dépôts au profit des organismes financiers privés limite les moyens de l’État pour orienter et dynamiser la production de logements et d’équipements urbains. Les capacités d’action des pouvoirs locaux sont, pour leur part, désormais conditionnées par leurs bases fiscales [11], mais aussi par les stratégies des promoteurs privés, dont l’influence est appuyée par leur accès facilité au crédit. Les transformations de la Caisse des dépôts participent alors du retrait des régulations publiques du crédit à la ville au profit des acteurs privés, mais elles appuient aussi le maintien d’une politique de logement social désormais largement orientée vers les populations les plus pauvres.

L’engagement de la CDC dans la politique de la ville à partir de 1989 témoigne bien de cette dynamique de confinement de l’appui financier de l’établissement aux politiques urbaines. Dans la première moitié des années 1990, l’établissement apporte en moyenne 150 millions de francs de subventions et 800 millions de francs de prêts aux pouvoirs locaux pour améliorer la vie dans les quartiers populaires, généralement dominés par l’habitat social. Les conditions d’octroi des prêts ont été fortement contraintes par le ministère des Finances pour limiter ce qui pourrait s’apparenter à une extension des circuits administrés du crédit aux collectivités locales (Frétigny 2015). De plus, les subventions sont tirées des bénéfices d’activités financières de la CDC menées sans objectif d’intérêt général et calquées sur des modèles de rentabilité semblables à ceux d’un organisme privé. La libéralisation financière dessine des frontières internes à la CDC et à son appui aux politiques urbaines : la Caisse des dépôts suit les règles du marché sauf en matière d’habitat social et d’utilisation de ses bénéfices, qui vont en partie financer la politique de la ville [12].

Depuis les années 2000 : un redéploiement durable de la finance publique de la ville ?

Alors que de nombreux travaux soulignent la récente montée en puissance des organismes financiers privés dans les politiques urbaines, on observe en même temps un foisonnement des activités urbaines de la Caisse des dépôts. Loin de disparaître, la captation d’une part, certes limitée, de l’épargne des ménages par la CDC s’avère déterminante pour comprendre l’évolution de la fabrique urbaine et du rôle que continue d’y jouer l’État ces dernières années (cf. figures 1 et 2).

En principe, ce circuit financier administré est confiné au logement social et à la politique de la ville dans le but d’éviter de distordre la concurrence dans le marché du crédit local. Le maintien et le confinement du circuit des livrets d’épargne géré par la CDC a joué un rôle majeur dans la genèse et le succès quantitatif du programme national de rénovation urbaine (PNRU). Ce programme, lancé en 2003 par le ministre de la Ville Jean-Louis Borloo, est censé relancer la politique de la ville. Il s’est traduit par la multiplication d’opérations de démolition–reconstruction de logements sociaux dans les quartiers populaires. La ressource abondante et peu coûteuse issue de la gestion des livrets d’épargne a donné des assises financières essentielles à ce programme : les prêts de la CDC représentent près de 40 % des investissements liés au programme. Cet appui financier, largement circonscrit au financement de l’habitat social, a conduit à concentrer le programme sur le logement social, malgré les objectifs affichés du PNRU en termes de diversification de l’habitat dans les quartiers cibles [13]. En 2015, près des trois quarts du total des 45 milliards d’euros d’investissements liés au PNRU ont ainsi été destinés aux logements sociaux, tandis que les incitations à la construction de logements privés restent, pour leur part, limitées.

La démolition–reconstruction massive de logements sociaux, recommandée et financée par la CDC, s’est traduite par l’augmentation du volume de prêts de la Caisse au logement social. Cette dynamique a en outre été accrue par le contexte de la crise financière de la fin des années 2000. La Caisse des dépôts a pallié les défaillances des organismes financiers privés pour financer le logement et les investissements des pouvoirs locaux. Face aux difficultés de la promotion privée, la CDC finance le rachat partiel, mais à grande échelle, des programmes de promotion par les organismes de logement social [14]. De plus, les défaillances des organismes financiers privés (notamment de Dexia) menacent d’étrangler le crédit aux collectivités locales. La CDC a, sur ses fonds propres, recapitalisé Dexia et repris son activité de prêt aux collectivités locales sur fonds d’épargne, activité qu’elle avait abandonnée avec la libéralisation financière des années 1980 (cf. figure 2). Alors qu’au début des années 2000 la Caisse des dépôts prêtait moins de 5 milliards d’euros par an à l’habitat social, elle a prêté, en 2014, 15 milliards d’euros aux organismes de logement social et plus de 3,5 milliards aux collectivités locales [15].

Pour autant, ce retour en force de l’établissement financier public dans le financement du logement et des investissements locaux ne correspond pas à un retour au dirigisme financier de l’après-guerre. Le volume des prêts délivrés par la CDC, notamment aux collectivités locales, semble aujourd’hui plafonner, tandis que la récente décollecte de l’épargne par la CDC révèle les limites des ressources financières de l’établissement [16]. L’emprise de la CDC sur l’épargne et sur le crédit est limitée au profit des organismes financiers privés.

À l’heure où la crise budgétaire des pouvoirs publics semble peser fortement sur l’investissement public local, cet article illustre comment des ressources extrabudgétaires, comme l’épargne des ménages, ont constitué et constituent encore des instruments financiers majeurs pour les politiques urbaines. Un tel constat n’est pas contradictoire avec les travaux qui mettent en relief l’influence des marchés financiers sur les politiques urbaines. Cette contribution montre, au contraire, comment l’évolution de la Caisse des dépôts s’est trouvée au cœur des mutations du secteur financier. Il s’agit non pas de postuler une domination toute puissante de « la finance » sur les politiques urbaines mais d’explorer les circuits financiers de la ville pour mieux comprendre les contraintes qui pèsent sur les acteurs publics.

Bibliographie

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