Belém, laboratoire amazonien de la ville (in)soutenable

Quand l’Amazonie est sous le feu des projecteurs, elle l’est exclusivement sous l’angle de la déforestation et de ses conséquences. Pourtant, à côté des fleuves et de la forêt aux dimensions démesurées, la région est la plus urbanisée du Brésil, 80 % de sa population vivant en ville (Serre et Castro 2010). Elle accueille plusieurs métropoles dont les dynamiques de développement sont matière à de précieuses réflexions pour renouveler l’appréhension des rapports entre villes et nature.

Belém (2,3 millions d’habitants), capitale de l’État du Pará au nord du Brésil, se situe dans le delta de l’Amazone à une centaine de kilomètres de l’océan Atlantique. Édifiée sur un terrain marécageux traversé de nombreux cours d’eau, plus de la moitié de son territoire est inondable. Les zones les plus vulnérables sont occupées par des habitants pauvres attirés depuis le XIXe siècle par un développement économique impulsé par l’exploitation du caoutchouc, puis par les services liés à l’activité portuaire.

Au cours des années 1990, plusieurs projets dits de « macrodrainage » ont été lancés pour tenter de résoudre le problème public des inondations. En nous appuyant sur un matériau empirique recueilli à l’occasion d’une enquête sur deux de ces projets [1], nous verrons que le cas de Belém constitue un laboratoire à la fois écologique, social et politique pour étudier la gestion politique des défis écologiques contemporains (Béal 2011 ; Bourdeau-Lepage 2013).

L’exposition aux risques d’inondation

Le site de Belém présentait des atouts militaires pour les fondateurs portugais du XVIe siècle. L’essor commercial et la croissance démographique de la ville au XIXe siècle n’ont fait que renforcer cette relation stratégique à l’eau. Pour autant, dans le processus de peuplement et d’aménagement de la ville, l’eau fait moins figure de ressource que de contrainte : à Belém, l’eau est envahissante (Castro 2006). D’abord en raison d’un microclimat marqué par une intense pluviométrie. La surabondance de l’eau tient aussi à des propriétés géologiques : en plus d’être en bordure de fleuve, la ville est composée de quatorze bassins hydrographiques traversés par une myriade de bras de rivières étroits et peu profonds, appelés igarapés. Ces caractéristiques rendent la ville très sensible aux remontées d’eau liées au débit du fleuve et à sa rencontre avec la marée océanique.

Belém est ainsi structurellement exposée aux risques d’inondations, qui représentent la principale cause de catastrophes naturelles dans le monde (CRED 2019), et dont le nombre ne fait que progresser en raison du dérèglement climatique, tant à l’échelle mondiale qu’à celle du bassin amazonien (Barichivich et al. 2018).

Aux facteurs « naturels » de la présence de l’eau à Belém s’ajoutent des facteurs anthropiques qui accentuent l’exposition aux risques d’inondation. La verticalisation de l’urbanisme [2] et l’artificialisation des sols se sont intensifiées depuis les années 1990. Le goudronnage des rues a réduit leur capacité d’absorption. D’un autre côté, en centre-ville comme en périphérie se maintiennent des populations vivant dans des conditions d’extrême pauvreté, directement exposées aux risques sanitaires liés à la propagation de maladies en cas d’inondation.

Au tournant des années 1990, la pratique du « macrodrainage », consistant à artificialiser les igarapés et à les transformer en canaux permettant de recueillir et d’évacuer les eaux usées, est apparue aux pouvoirs publics comme une solution d’aménagement pertinente. Mais l’interpénétration de la ville et de la nature rend complexe et sensible la gestion des risques naturels. En cherchant à régler ces problèmes, on ne fait souvent que les déplacer, avec pour effet de les intensifier pour certaines sections de la population (November 2012).

L’inégale vulnérabilité des habitants

Les inégalités environnementales présentent une acuité particulière à Belém. Les « terres basses » (baixadas), zones inondables et régulièrement inondées, constituent 55 % du territoire de la ville et sont occupées par les plus pauvres. Les membres des classes moyennes et supérieures résident sur les « hauteurs » de la ville, à quelques mètres d’altitude supplémentaires qui suffisent à les protéger de l’eau. Dans un pays marqué par des inégalités socio-économiques parmi les plus fortes du monde (Gaulard 2011), la ségrégation socio-spatiale se lit dans l’habitat : les plus riches vivent dans des résidences fermées (condominios), pouvant prendre la forme d’ensembles de pavillons fortifiés ou d’immeubles de plus ou moins grand standing ; les quartiers pauvres sont quant à eux constitués d’immeubles dégradés et de maisonnettes de fortune chevauchant les igarapés.

Une part importante du peuplement de Belém résulte de l’occupation illégale mais organisée (Serre 2001) de terrains par des migrants venant de l’intérieur de la région amazonienne et du Nordeste. Il existe un déficit d’infrastructures et de services publics dans ces quartiers (routes goudronnées, fourniture d’eau et d’électricité, ramassage des ordures), bien plus marqué que dans les quartiers favorisés. Les habitants les mieux lotis ont recours aux services privés, tant pour l’éducation, les déplacements quotidiens que le traitement des eaux (nombre de condominiums sont dotés de leurs propres réseaux lorsque le système d’égouts public fait défaut).

À ces conditions de vie très inégales se greffent des formes de stigmatisation sociale quotidiennes. Bien que l’empreinte écologique des ménages les plus riches soit supérieure à celle des classes populaires, ce sont les habitants des quartiers défavorisés qui sont vilipendés, voire criminalisés pour leurs comportements anti-écologiques. Il leur est notamment imputé de dégrader l’espace public parce que, faute d’autres solutions, ils amassent leurs déchets dans des décharges sauvages et rejettent leurs eaux usées directement dans les canaux et les igarapés.

L’action des pouvoirs publics constitue un facteur aggravant les inégalités. Loin d’avoir réduit la ségrégation urbaine, les récentes opérations d’aménagement ont plutôt contribué à l’accentuer. Essentiellement financés par l’argent public, émanant notamment de l’État du Pará, ces projets bénéficient surtout aux populations les plus dotées. Le cas le plus manifeste est celui de la « Station des docks » (Estação das Docas), complexe commercial chic érigé à l’intérieur d’anciens entrepôts du port. Parmi d’autres exemples figure le projet baptisé « Voir le fleuve » (Ver-o-rio – nom dérivé de l’emblématique et populaire marché aux poissons de la ville, le Ver-o-peso, situé à quelques centaines de mètres). L’aménagement de cette vaste esplanade aurait, selon plusieurs de nos interlocuteurs, servi de prétexte à évacuer des familles qui occupaient ce terrain.

Finalement, la mixité socio-spatiale d’une ville comme Belém ne paraît se concrétiser que dans des relations d’interdépendances contraintes, symptomatiques de l’ambiguïté des relations de domesticité propres au Brésil (Vidal 2007). Alors que les habitants des quartiers populaires doivent effectuer de longs déplacements pour occuper leurs emplois dans les zones aisées, les habitants de ces dernières doivent souvent traverser les quartiers populaires, non sans appréhension, pour se rendre sur leurs propres lieux de travail ou de loisirs. Les pouvoirs publics n’en manquent pas moins d’afficher des objectifs d’amélioration des conditions de vie des habitants et d’inclusion des plus précaires. C’est officiellement à cette fin qu’ils ont initié dans les années 1990 les projets de macrodrainage.

Des projets révélant des luttes d’intérêt, d’idées et d’institutions

Les deux premiers projets de macrodrainage mis en œuvre à Belém ont été ceux du bassin du Una (1993-2004) et du Tucunduba (1999-2009), le premier recouvrant 60 % de la surface de la ville, le second moins de 20 %. Les deux projets ont en commun d’avoir impliqué des investissements colossaux qui, par leurs modalités de financement, ont inscrit la production de la ville dans le jeu d’institutions diffusant le capitalisme contemporain dans les secteurs de la gestion de l’eau et de l’assainissement (Fernandez 2014). Chaque institution mobilisée apporte de surcroît sa propre conception quant à la « bonne » manière de concevoir et de réaliser une opération de ce type. Les projets Una et Tucunduba se distinguent ainsi par leurs coalitions d’acteurs. Celle du projet Una associait principalement la Banque interaméricaine de développement (BID), en tant que financeur, et le gouvernement de l’État du Pará, qui assurait la coordination des travaux. Dans le cas de Tucunduba, le projet avait été impulsé par la banque publique fédérale (la Caixa Economica) avec la mairie de Belém. La configuration politique locale a joué un rôle important pour expliquer la différence entre les deux projets. Une situation répétée de « cohabitation politique territoriale » entre l’État du Parà et la municipalité de Belém, administrés respectivement par le Parti de la social-démocratie brésilienne (PSDB, droite) et le Parti des travailleurs (PT) au tournant des années 2000, a favorisé l’expression de conflits, notamment concernant leurs approches divergentes de la conception et des finalités des projets de macrodrainage. Les leaders locaux du PSDB ayant privilégié une approche fonctionnelle et technique de la ville, le canal du Una s’appuie sur un système d’écluses à ouvrir ou fermer en fonction du remplissage des canaux, tandis que celui du Tucunduba, porté par une équipe municipale PT sensible aux enjeux environnementaux, a été conçu pour conserver le plus possible les igarapés et utiliser le mouvement naturel de la marée pour nettoyer les canaux sans intervention humaine [3].

La dimension participative occupe une place importante dans chacun des projets, en vertu de la dynamique pionnière du Brésil dans ce domaine (Ventura 2016) mais aussi du fait de l’influence des institutions publiques impliquées (telles que la BID ou la municipalité de Belém). Au regard de la compétition politique locale, les projets de macrodrainage soulèvent l’enjeu de rendre acceptable, par le biais de transactions sociopolitiques, le déplacement des populations installées aux abords directs des igarapés. Dans le projet Una, piloté par l’État du Pará, l’implication de la population a été recherchée par la mise en place de comités de bassins et d’un « conseil de gestion ». Ces habitants élus ont rendu compte très ponctuellement de leurs réflexions lors de « conférences » publiques. Dans le projet Tucunduba, la municipalité a cherché à casser les hiérarchies sociales préexistantes dans les quartiers [4], et à susciter la participation des habitants sur des critères identitaires spécifiques (femmes, personnes handicapées, personnes âgées, indiens, etc.) regroupés ensuite dans un vaste « Congrès de la ville ». Ces dispositifs témoignent d’expérimentations variées pour tenter de lier les composantes techniques et politiques de tels projets.

En dépit des budgets investis (près de 300 millions de dollars de l’époque), le projet du Una s’avère être un échec au regard des objectifs affichés. Plusieurs quartiers restent sujets à des inondations récurrentes lors des fortes pluies, affectant les habitations et entravant, voire empêchant tout déplacement. Une association baptisée Front des habitants victimes du Bassin du Una a été formée pour rappeler les institutions locales à leurs engagements, sans parvenir jusqu’à présent à obtenir gain de cause. Bien que la situation dans le bassin du Tucunduba soit moins problématique, plusieurs associations locales s’y sont formées dans l’objectif d’améliorer le quotidien des habitants [5].

Un cas paradigmatique des enjeux de justice environnementale en contexte urbain

Belém donne à voir ce que les métropoles à croissance incontrôlée pourraient devenir sous l’effet des dérèglements climatiques et des politiques néolibérales. L’intensité des inégalités socio-environnementales qu’on y observe s’accompagne d’une triple peine pour les populations défavorisées. Elles sont les premières touchées par les risques naturels ainsi que par les interventions censées les prévenir, en étant expulsées pour laisser la place aux projets de réaménagement de l’espace urbain, en contrepartie de solutions de relogement incertaines (Abelém 2018). Elles sont enfin accusées d’être responsables de la situation de par leurs comportements « inciviques », dédouanant ainsi les décideurs politiques et économiques suivant le schéma désormais classique consistant à pointer du doigt les victimes.

Ces inégalités ne trouvent pas leur unique cause dans un capitalisme qui guiderait mécaniquement et à lui seul les pratiques d’aménagement de l’espace urbain. L’analyse des projets de macrodrainage montre plutôt que des conceptions divergentes et des luttes d’intérêts s’expriment en référence aux enjeux environnementaux. Elle rappelle ainsi que la fabrique urbaine est le lieu d’expérimentation de nouvelles formes de participation et le théâtre de mobilisations populaires poussant les pouvoirs publics à prendre réellement en compte les injustices socio-environnementales.

Bibliographie

• Abelém, A. 2018 [1988]. Urbanização e remoção : por que e para quem ?, Belém : Núcleo de Altos Estudos Amazônicos-UFPA.
• Barichivich, J. et al. 2018. « Recent intensification of Amazon fooding extremes driven by strengthened Walker circulation », Science Advances, vol. 4, n° 9.
• Béal, V. 2011. « Ville durable et justice sociale. Ce que le développement durable nous dit de la production de l’urbain », in V. Béal, M. Gauthier et G. Pinson, Le Développement durable changera-t-il la ville ? Le regard des sciences sociales, Saint-Étienne : Publications de l’Université de Saint-Étienne, p. 239-259.
• Bourdeau-Lepage, L (dir.). 2013. Dossier « Nature(s) en ville ? », Métropolitiques [en ligne], 21 février.
• Castro, E. (dir.). 2006. Belém de Águas e Ilhas, Belém : CEJUPA.
• CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters). 2019. Natural disasters 2018, Louvain : CRED.
• Fernandez, S. 2014. « Gouverner les eaux depuis 1945. Internationalisation et intensification des flux de capitaux, de techniques et de modèles », in D. Pestre (dir.), Le Gouvernement des technosciences, Paris : La Découverte, p. 203-230.
• Gaulard, M. 2011. « La lutte contre les inégalités au Brésil : une analyse critique de l’action du gouvernement de Lula », Mondes en développement, vol. 156, n° 4, p. 111-128.
• November, V. 2012. « Comment favoriser l’équité territoriale face aux risques », Métropolitiques [en ligne], 4 mai.
• Serre, A. 2001. Belém, une ville amazonienne, Paris : L’Harmattan.
• Serre, A. et Castro, E. 2010. « La question urbaine en Amazonie au tournant du 2e millénaire », in J.-F. Tourrand (dir.), L’Amazonie. Un demi-siècle après la colonisation, Versailles : Quæ, p. 257-268.
• Ventura, T. 2016. « Democracia e participação. Inovações democráticas e trajetória participativa no Brasil », Cadernos EBAPE.BR, vol. 14, n° 3, p. 706-720.
• Vidal, D. 2007. Les Bonnes de Rio. Emploi domestique et société démocratique au Brésil, Villeneuve-d’Ascq : Presses universitaires du Septentrion.