Résister à la ville néolibérale ? L’initiative populaire à Berlin

Les instruments de démocratie directe sont-ils un complément nécessaire à la démocratie représentative ? Est-il souhaitable de remettre en cause le monopole législatif des élus en offrant aux citoyens et à la société civile des procédures pour en prendre eux-mêmes l’initiative ? La démocratie directe est le plus souvent illustrée à partir de l’exemple suisse des « votations » (Voutat 2005). Or, en Suisse, les référendums d’initiative populaire ont fréquemment des objets conservateurs (Voutat 2002), qui tiennent notamment à la manière dont l’UDC, parti d’extrême droite, s’en est saisi pour contourner les pesanteurs du système consociativiste [1] (Burgos et al. 2009). Plus généralement, la démocratie directe semble parfois favoriser des options populistes ou xénophobes (Cossart 2011 pour l’exemple de Los Angeles), au point d’alimenter les critiques de ses détracteurs, par ailleurs plutôt enclins à une conception élitiste de la politique. Mais la Suisse n’a pas le monopole de la démocratie directe. En Allemagne, les procédures de démocratie directe, notamment l’initiative populaire, existent à l’échelle nationale et dans l’ensemble des Länder [2]. Elles sont plus ou moins utilisées selon leurs conditions de faisabilité et l’appropriation dont elles font l’objet par les citoyens, la société civile et les partis politiques.

À Berlin, l’instrument de l’initiative populaire a été intégré, après la chute du mur et la réunification, à la nouvelle constitution promulguée en 1995. Mais il n’a été utilisé pour l’essentiel que depuis une décennie, à la faveur d’une réforme constitutionnelle en 2006. De plus, il a surtout été investi par une frange des mouvements sociaux progressistes locaux, si bien qu’il représente aujourd’hui un outil de contre-pouvoir face aux politiques publiques, et aux dynamiques de néolibéralisation de la capitale allemande (Béal et Rousseau 2008). Comment et dans quelle mesure l’appropriation de cet instrument permet-elle aujourd’hui à une certaine société civile de peser dans le rapport de forces politique ? Quel rapport la démocratie représentative (les institutions du Land de Berlin, les partis politiques et les élus locaux) entretient-elle avec cet outil et quelles résistances oppose-t-elle à ceux qui s’en saisissent ?

Une initiative populaire longtemps restée virtuelle (1991-2006)

Si l’initiative populaire – soit la possibilité de légiférer par une procédure de démocratie directe, sans passer par les organes représentatifs – est ouverte au niveau des Länder ouest-allemands depuis 1946, peu de Länder, dans le contexte de guerre froide, l’inscrivent dans leur constitution ou la mobilisent jusqu’aux années 1990. Depuis la réunification en 1991, la procédure de démocratie directe s’est généralisée dans tous les Länder allemands. Cette généralisation a notamment été portée par le lobbying de l’association Mehr Demokratie (« Davantage de démocratie »), constituée au niveau fédéral à la fin des années 1980. Les membres de cette dernière sont pour beaucoup issus ou proches du mouvement dit d’« opposition extra-parlementaire » de la fin des années 1960 puis du mouvement des « initiatives citoyennes » (Bürgerinitiativen), et sont parfois membres ou proches du parti Die Grünen (les Verts), constitué également dans cette lignée [3] en 1980.

Dans l’ensemble des Länder allemands, la procédure d’initiative populaire, par laquelle une proposition de loi est soumise aux signatures et au vote des citoyens par des citoyens sans passer par les voies parlementaires, est formellement standardisée et se décomposent en trois étapes, pour lesquelles le nombre de signatures à collecter et les seuils de participation sont fixés en nombre absolu ou par un pourcentage du corps électoral du Land. D’abord, la « demande de lancement de la procédure » requiert la collecte d’un petit nombre de signatures : la plupart des Länder se situent entre 5 000 et 20 000 signatures nécessaires. Puis l’« initiative populaire » (Volksbegehren) en tant que telle implique le recueil d’un nombre significativement plus grand de signatures : entre 80 000 (3,6 % du corps électoral) en Schleswig-Holstein et 20 % du corps électoral en Hesse, soit environ 870 000 signatures. Le délai pour cette collecte de signatures est, par ailleurs, réglé par la loi : il varie de 14 jours en Bavière à huit mois en Saxe. Enfin, après ces deux étapes passées, vient le référendum ou « décision populaire » (Volksentscheid), lors duquel les électeurs votent par oui ou non à la loi proposée par initiative populaire, à la majorité des votants (absolue ou des deux tiers suivant les Länder), mais sous réserve pour la plupart des Länder qu’un seuil ou quorum de participation minimale soit atteint, défini par un pourcentage du corps électoral : entre 15 % et 33,3 % pour les lois, et entre 25 % et 50 % pour les réformes constitutionnelles.

Ainsi, généralisation et standardisation de la procédure dissimulent une grande hétérogénéité dans les conditions de faisabilité, et les variations entre Länder rendent visibles certains aspects décisifs, qui s’avèrent parfois rédhibitoires, de la procédure : les seuils et quorums nécessaires pour faire aboutir la procédure, définis localement ; les temporalités entre les différentes phases, et en particulier la liberté dont dispose ou non l’exécutif pour fixer la date du scrutin final ; la mise en œuvre effective ou non d’une assistance juridique aux initiatives et le remboursement des coûts de campagne, sont autant d’éléments qui conditionnent l’aboutissement de ces procédures. Par ailleurs, dans certains Länder, aucune loi d’initiative populaire n’a été promulguée, ou n’a même jamais été déclenchée, du fait de ces obstacles. Ainsi, en dehors de certaines campagnes nationales [4], l’action de Mehr Demokratie, incontournable promoteur de l’instrument, est aujourd’hui surtout tournée, par le biais de ces antennes décentralisées, vers le combat pour favoriser les initiatives au niveau de chaque Land – en promouvant notamment l’abaissement des seuils et quorums requis à chaque stade de la procédure. En ce sens, l’association nationale publie tous les ans un rapport sur la démocratie directe en Allemagne, et tous les trois ans un classement des Länder selon leur niveau de démocratie directe, notamment évalué en fonction de l’utilisation de la procédure d’initiative et de la facilité d’y recourir ou pas.

À Berlin, après la chute du mur, c’est la conjonction d’une pression exercée essentiellement par la partie est de la ville-État [5] en faveur de la démocratie directe et d’une forte réticence des élites politiques, notamment de Berlin-Ouest, qui a abouti à une position de compromis : l’inscription des instruments standards dans la nouvelle constitution de 1995 mais la fixation de hauts seuils et quorums, notamment le « double seuil berlinois », encadrant fortement la possibilité d’utiliser ce dispositif. Ainsi, dans la version berlinoise de cette procédure, jusqu’en 2006 une loi n’était promulguée à la majorité simple qu’à la condition que la participation atteigne 50 % du corps électoral ou, quand la participation était inférieure, si le vote pour le « oui » atteignait 33 % des inscrits (Jung 2012, p. 260).

La réforme de 2006 : la libération de l’initiative populaire par la voie parlementaire

La réforme constitutionnelle de 2006 est venue libérer la démocratie directe à Berlin, du moins y rendre l’initiative populaire plus réalisable. Si, depuis 1995, 25 procédures d’initiative populaire ont été tentées au niveau du Land, 19 datent d’après la réforme, parmi lesquelles figurent les cinq ayant abouti à la promulgation d’une loi. Au classement des Länder de Mehr Demokratie, Berlin est ainsi passée du dernier rang en 2003 au premier en 2007 [6].

Cette réforme « par le haut » de la démocratie directe est advenue par la conjonction de facteurs favorables [7]. D’abord, à la faveur d’un scandale qui éclate au début des années 2000 dans lequel le Parti chrétien-démocrate (CDU) majoritaire est directement impliqué, des élections anticipées survenues en 2001 provoquent une alternance politique vers le centre-gauche : le Parti social-démocrate (SPD), devenu majoritaire, forme une coalition avec le Parti démocrate-socialiste (PDS [8]). Or, ce dernier, comme Die Grünen et le Parti libéral-démocrate (FDP), est favorable à l’amélioration des conditions de la participation citoyenne et notamment de la démocratie directe à tous les échelons administratifs. Par ailleurs, le SPD cherche à augmenter les compétences du maire de Berlin, ce qui ne peut se faire que par une réforme constitutionnelle qui s’annonce incertaine puisque les partis PDS et Die Grünen y sont opposés. Le SPD offre alors comme compromis d’inclure à un lot de réformes des dispositions visant à améliorer les conditions de la démocratie directe au niveau du Land. Cette stratégie aboutit à un accord inter-fractions et au vote du projet (à soumettre à référendum) à l’unanimité moins une voix.

Tout au long de ce processus, l’association Mehr Demokratie, et notamment Michael Efler [9], un de ses responsables, ont effectué un travail de lobbying auprès des différentes fractions parlementaires et favorisé la reconnaissance de l’enjeu d’une réforme de la démocratie directe. Par ailleurs, l’activité de publicisation et de mobilisation citoyenne que l’association a effectuée a, semble-t-il, permis une relative appropriation « par le bas » des enjeux de la réforme pour l’amélioration de la démocratie directe. Elle a, par exemple, organisé une « discussion sur podium » à laquelle ont participé un représentant de chacune des cinq fractions partisanes. Pendant cette discussion publique, ils ont été poussés, notamment par Efler qui y participait également, à révéler la position de leur parti vis-à-vis de l’enjeu de développement de la démocratie directe. Cela aurait favorisé une repolitisation de la question de la réforme dans l’espace public (Jung 2012).

Ainsi, à Berlin, la réforme constitutionnelle de la démocratie directe est surtout d’origine parlementaire, même si certains acteurs de la société civile jouent un rôle central dans le processus qui y conduit (Jung 2012 ; Solar 2016). Le référendum de validation constitutionnelle a lieu en même temps que les élections législatives en septembre 2006. Le « oui » l’emporte finalement à 84 % des votants pour 58 % de participation, soit par 45,5 % du corps électoral berlinois. Par cette réforme, les seuils et quorums sont abaissés à des niveaux atteignables.

L’appropriation citoyenne de l’initiative populaire et la construction d’un contre-pouvoir

Malgré la campagne de Mehr Demokratie, il n’est pas abusif de dire que la réforme de 2006 n’est pas le résultat d’une mobilisation citoyenne. C’est à la faveur d’une réforme « provenant du haut » que le dispositif de l’initiative populaire devient moins virtuel à partir de 2006, ce qui ne faisait pas présager de son appropriation par la société civile. Pourtant, rapidement, les initiatives populaires se multiplient. Parmi celles-ci, la plupart ont pour but de contrer des politiques urbaines d’inspiration néolibérale alors conduites par le SPD dominant. Ainsi, trois procédures sont lancées, pour revenir sur la privatisation de l’eau en 2007, celle des transports en commun en 2011 et de l’énergie en 2012. En 2013, l’initiative « 100% Tempelhofer Feld » oppose un veto au projet du Sénat de Berlin de construire des logements sur l’ancien champ de l’aéroport Tempelhof (voir l’encadré 1). En 2015, la Mietenvolksentscheid (« décision populaire relative aux loyers ») s’attaque à la politique du logement. Depuis la fin des années 1990, l’augmentation des loyers à Berlin atteint des niveaux tels qu’un nombre grandissant d’habitants modestes se trouvent menacés de devoir quitter le centre urbain, « évincés » (verdrängt) par l’arrivée massive de foyers plus aisés, attirés par la qualité de vie urbaine. L’initiative populaire lancée début 2015 pour contrecarrer ces logiques cherche à promouvoir une politique sociale du logement. En suscitant une mobilisation citoyenne large, elle pousse le SPD à engager certaines dispositions législatives allant dans le sens de la régulation du marché du logement, et fait de la question du logement un enjeu décisif des élections législatives de 2016 à Berlin (Chevallier 2016).

Les initiatives populaires se pérennisent même après la procédure : du moins restent des organisations vivantes et visibles dans l’espace public. Au niveau de la forme et de l’objet, elles s’inscrivent dans la continuité de la tradition des « initiatives citoyennes » (Bürgerinitiativen) allemandes, forme d’organisation thématique qui s’est développée à partir des années 1970 et qui, encore aujourd’hui, représente une des franges les plus politisées des organisations de la société civile en Allemagne. Les initiatives populaires suscitent des alliances entre des acteurs divers et hétéroclites, comme – pour ne citer que les plus actives – Mehr Demokratie, Attac Berlin, les « tables berlinoises » [10], les fédérations de locataires et associations de consommateurs, et des initiatives thématiques ou de quartier (Weixner 2006). Par ailleurs, des personnes (souvent issues de classes moyennes diplômées et politisées) s’investissent également individuellement dans les campagnes d’initiatives populaires : pour elles, c’est l’occasion d’un engagement à la fois fort et limité dans le temps. Globalement, les initiatives populaires n’échappent pas au phénomène de « sélectivité sociale » qui s’observe dans toutes les formes de participation politique : les classes les plus populaires y sont sous-représentées (Simonson et Vogel 2017).

Les campagnes empruntent aux répertoires d’actions classiques des mouvements sociaux et initiatives citoyennes : travail de communication auprès de la presse, via les médias sociaux, affichage, distribution de flyers, collecte de signatures et information par des stands et dans les espaces publics. Tout ceci exige des ressources organisationnelles et financières importantes, qui impliquent la collecte de dons privés, les subventions publiques étant interdites.

Les initiatives populaires actualisent ainsi une culture militante plus ancienne de l’« opposition extra-parlementaire », qui, à travers différents « styles » – différentes manières de mettre en pratique les mêmes valeurs (Eliasoph et Lichterman 2010) –, valorise une forme intermédiaire d’activisme, entre participation conflictuelle et conventionnelle. En effet, les initiatives populaires berlinoises associent prises de position et propositions conflictuelles à l’égard de la politique gouvernementale et pratiques de participation plus institutionnalisées et conventionnelles (vote, collecte de signatures, manifestations, organisation de réunions publiques), ce qui les rend capables de faire émerger des coalitions citoyennes relativement larges par rapport aux autres mouvements sociaux.

Lorsque la démocratie représentative fait obstacle à la démocratie directe

L’investissement citoyen de cette forme de participation institutionnelle n’est cependant pas sans heurts vis-à-vis du pouvoir représentatif. Au cadre réglementaire qui le contraint et en limite la portée s’ajoutent les stratégies des élus pour désamorcer les mobilisations qui entourent les initiatives populaires, sinon pour faire obstacle ou faire échouer les procédures lancées. La Mietenvolksentscheid, que nous avons brièvement évoqué plus haut, fournit un bon exemple de cet enchevêtrement d’obstacles réglementaires et politiques. Alors que la première étape (demande de démarrage de la procédure) a largement abouti, avec plus de 40 000 signatures, le SPD entre rapidement en contact avec les « personnes de confiance » [11] de l’initiative pendant l’été. À la fin de l’été, ces derniers sortent alors des négociations en annonçant qu’il vaudrait mieux abandonner la procédure d’initiative populaire et accepter une proposition de loi-compromis du SPD. Le motif avancé : la loi proposée par l’initiative, en imposant de transformer les sociétés immobilières en établissements publics, irait à l’encontre du droit communautaire et du droit de propriété et risquerait d’être retoquée par le tribunal constitutionnel du Land. La loi interdisant toute modification « substantielle » du texte proposé par initiative populaire une fois la procédure démarrée, cette menace revient, même en cas de validation du texte par référendum, à le condamner.

La Mietenvolksentscheid est ainsi abandonnée. Nombre de militants actifs et enthousiasmés par l’initiative gardent un goût amer de cet épisode, d’autant que la loi de compromis votée par les députés n’atteint pas l’ambition initiale et que les individus qui l’ont négociée, les fameuses « personnes de confiance », n’ont jamais été mandatés par les militants pour ce faire. Un article de la « gauche interventionniste » [12], qui a pris part à l’initiative populaire, résume ce sentiment : « Si la contradiction (entre l’obtention d’avancées concrètes dans le domaine légal et la constitution à long terme d’un contre-pouvoir de transformation sociale) n’avait pas été unilatéralement tranchée, nous serions aujourd’hui, malgré la menace juridique (de non recevabilité de la loi), avant tout en train de faire la fête » [13].

Une autre limite apparaît lorsque la loi relative à Tempelhof, promulguée en 2013 par décision populaire, est modifiée en 2015 par la Chambre des députés de Berlin : les lois issues d’initiatives populaires ne sont pas protégées de modifications ultérieures par la voie parlementaire.

Une dernière limite renvoie enfin à la maîtrise de la temporalité. L’initiative populaire relative à l’énergie de 2012, par exemple, a échoué parce que le taux de participation au référendum final n’a pas atteint le seuil de participation minimale exigé. Alors que ce référendum aurait pu avoir lieu en même temps que les élections européennes (afin de bénéficier du taux de participation au scrutin électif, qui aurait permis de satisfaire le quorum), le Sénat de Berlin décida d’en fixer la date quelques semaines après les élections. Le collectif portant l’initiative populaire dénonce une forme de répression de la démocratie directe par le pouvoir représentatif.

Devant ce qui est considéré par les acteurs de l’initiative populaire comme des attaques contre la démocratie directe [14], un certain nombre d’organisations porteuses d’anciennes initiatives populaires, ainsi que d’autres acteurs – l’ensemble emmené par 100% Tempelhofer Feld et Mehr Demokratie –, se sont coalisés pour lancer l’initiative populaire « Sauver la décision populaire ! » (Volksentscheid retten !). Il s’agit de la première tentative de réforme constitutionnelle par la démocratie directe à Berlin. Parmi les dispositions prévues, il deviendrait possible pour les citoyens, en cas de modification par voie parlementaire d’une loi promulguée par décision populaire, de collecter des signatures afin d’obliger à soumettre cette modification à une procédure de validation par référendum ; les seuils et quorums seraient de nouveau abaissés, notamment pour modifier la constitution ; le Sénat serait contraint de fixer la date des référendums d’initiative populaire en même temps que des élections. Mais le Sénat traîne en longueur pour donner son avis sur cette initiative populaire, si bien que l’objectif prévu de faire coïncider la date du référendum avec celle des élections fédérales – et ainsi assurer l’initiative populaire d’une participation suffisante – est aujourd’hui compromis. Vu le niveau de quorum exigé pour modifier la constitution (50 % du corps électoral), cette concordance des temps électoraux représente pourtant la meilleure chance de voir aboutir l’initiative.

À Berlin, les dispositifs de démocratie directe constituent donc un contre-pouvoir réel à la politique des représentants, qui contribue à structurer certaines controverses entre une partie de la société civile et les élus. Depuis sa libération après 2006, l’instrument de l’initiative populaire a été largement investi par la société civile, les mouvements sociaux et des citoyens progressistes pour s’opposer aux options néolibérales favorisées par les partis, au premier rang desquels le SPD, qui gouverne la ville depuis le début des années 2000. Pour autant, ce succès lui-même ne va pas sans risque, comme en avertit K., militant au sein de diverses initiatives de quartier et à la fédération des locataires de Berlin : « il faut qu’on soit vigilant avec le référendum d’initiative populaire : maintenant, d’autres acteurs comme les lobbies des entreprises commencent à s’en saisir, à apprendre à l’utiliser » [15]. En effet, il n’est pas anodin que des partis tels que le parti libéral FDP ou même le parti d’extrême droite AfD soutiennent le développement de la démocratie directe. En cause, sa malléabilité : comme en Suisse [16], il n’est pas exclu qu’elle serve un jour des options politiques libérales, conservatrices ou xénophobes à Berlin. Mais la capacité de la nébuleuse progressiste berlinoise qui s’est depuis une décennie approprié l’initiative populaire à la mobiliser pour des objectifs de justice sociale semble aujourd’hui constituer l’un des meilleurs garde-fous face à ces possibles travers.

Bibliographie

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