Plébiscitées pour le bon compromis qu’elles offrent entre proximité de la nature et des services, les villes moyennes voient leur attractivité se renforcer depuis plusieurs années (Ifop 2021). Quelles sont les préoccupations spécifiques des maires ? Comment relèvent-ils les défis des changements à venir tout en laissant place à l’expression citoyenne ?
Cet article explore les résultats d’une enquête menée entre février et mars 2019 auprès des maires bretons, en vue de préparer les premières Assises régionales des maires de Bretagne (Martin-Brelot et al. 2019 ; Prigent et Martin-Brelot 2020) [1]. En parallèle du Grand Débat national, il s’agissait de mesurer localement l’ampleur de la crise des Gilets jaunes ainsi que l’état d’esprit des maires [2] à une année des élections municipales de 2020.
L’échantillon obtenu est représentatif des classes de communes présentes sur le territoire (tableau 1). La spécificité du système urbain breton (Le Bihan et Ollivro 1999, Le Couédic et Prigent 2014), nous invite à reconsidérer les catégories usuelles de définition d’une ville moyenne [3]. La Bretagne, dont les établissements humains se sont organisés à partir des campagnes dès le VIe siècle, puis des petites villes dès le XIIe siècle, se caractérise par un maillage dense de centralités urbaines de tailles diverses [4]. Un ensemble de villes, comprises entre 3 500 et 10 000 habitants, et que l’on peut qualifier d’intermédiaires (Carrière 2008), y jouent historiquement un rôle important, du fait d’une bonne accessibilité aux services de santé, à la culture, aux sports, aux loisirs et aux aménités environnementales.
Ces villes empruntent ainsi à la fois aux petites communes en matière de proximité avec les habitants (Eric Oliver 2000 ; McDonnell 2020) et aux grandes par la capacité à s’engager dans des politiques de développement territorial (Bouvart et al. 2022).
Ces villes moyennes s’avèrent-elles un terrain propice pour le développement d’une action publique centrée autour des transitions écologiques et sociales (Oberlé 2020 ; Fol 2020) ? Nous entendons ici ces transitions comme le mouvement qui porte à faire face aux « défis environnementaux majeurs (changement climatique, perte de biodiversité…), [tout en] s’interrogeant sur les composantes sociétales qui en sont à l’origine » (Laigle 2013).
Des incertitudes vis-à-vis de l’administration territoriale, une interrogation sur le sens et les moyens de l’action des élus locaux
Les maires des villes moyennes s’interrogent sur les leviers et le sens de leur action (Le Bart 2003 ; AMF/CEVIPOF/Sciences Po. Enquête 2018). Si le temps qu’ils consacrent au management des ressources humaines est plus important (61 % contre environ 33 % pour les villes petites et grandes), cette proximité avec leurs équipes – techniciens et conseil municipal – indique qu’ils concentrent leur action en interne, autant sur la gestion des affaires courantes que sur la conduite de l’action politique.
Il s’agit là peut-être de contrer un sentiment de dépossession du pouvoir de décision, exprimé plus fortement à mesure que la taille de la commune décroît (11 % pour les grandes villes, 27 % pour les moyennes et 35 % pour les petites). Les maires réclament notamment que leur collectivité (établissement public de coopération intercommunale – EPCI) soit « un outil au service des communes » et non une strate administrative territoriale supplémentaire [5].
Alors même que pour les ménages en recherche de logements abordables et de services ces communes sont attractives comme villes de première ou seconde couronne, seulement 7 % de leurs maires sont présidents de leur EPCI [6]. Ce paradoxe peut traduire un sentiment de relégation politique et une difficulté à trouver sa place dans l’organisation territoriale ; il peut aussi renforcer une envie d’autonomie en cherchant d’autres types de ressources. Les échanges avec les collègues élus des communes similaires constituent ainsi une motivation certaine pour les édiles des villes moyennes (38 % contre 21 % pour les grandes villes) et ils sont plus nombreux à considérer comme très utiles les réseaux et les associations d’élus [7], vecteurs d’apprentissage et d’entraide entre homologues (15 % contre 4 %).
Si un contexte budgétaire un peu moins contraint [8] leur offre une certaine marge de manœuvre (Delpech et Navarre 2020), c’est bien leur capacité à tisser des coopérations avec d’autres territoires (Veltz 2019 ; Blanc et al. 2020), au sein de l’EPCI ou au-delà, qui est décisive pour faire face à la complexité administrative, la technicité des dossiers et la multiplicité des compétences à mobiliser.
La possibilité de transformer le territoire et de maintenir le lien entre élus et habitants
Les maires des villes moyennes voient un intérêt pour la transformation du territoire de même niveau que leurs collègues des grandes villes (tableau 2).
Cet investissement lié à l’aménagement de la commune n’empêche pas ces maires de consacrer un temps important à l’accueil des habitants pour répondre à leurs demandes (68 % contre 50 % pour les grandes villes), que celles-ci portent sur des difficultés en matière de logement, de voisinage, d’emploi ou même de famille. Cette proximité sociale est le résultat de leur ancrage ancien dans la commune – 82 % des répondants sont engagés depuis plus de dix ans dans leur mandat d’élu, mais aussi d’un attrait plus ancien pour la chose publique, notamment à travers des activités bénévoles.
Proches des associations, ils considèrent les actions de celles-ci comme essentielles et complémentaires à la leur [9]. Elles constituent une ressource non négligeable pour contrer le risque de décrochage de leur territoire [10], problématique pour laquelle les villes moyennes bretonnes se situent dans un entre-deux (tableau 3).
Moins exposées aux flux internationaux que les métropoles et souvent richement dotés en patrimoine bâti, culturel, social, industriel (Demazière 2014), les villes de cette taille seraient donc plus à même de construire un récit qui les singulariserait et auquel elles peuvent aisément associer la population.
Pour connaître l’avis des habitants, la réalisation d’enquêtes semble privilégiée (à 23 % contre 10 % pour les communes d’une autre taille), plutôt que l’usage des réseaux sociaux numériques qu’utilisent plutôt les grandes villes (57 % contre 25 % pour les villes moyennes et 15 % pour les petites villes).
Ce résultat traduit une distance, si ce n’est une méfiance, vis-à-vis du numérique en tant qu’outil de gouvernance locale. Internet représente un moyen de renforcer la participation citoyenne pour seulement 23 % des maires des villes moyennes, contre 57 % des maires des grandes villes. Son utilité pour le développement économique est en revanche largement reconnue. La thématique de l’attraction et du maintien d’entreprises et d’habitants, via notamment une bonne couverture du territoire en haut débit, est un sujet récurrent dans le discours de leurs élus, tout comme celui de la vitalité commerciale du centre-bourg. À ce titre, la place de la voiture est fortement questionnée, laissant entrevoir des tensions dans la mise en œuvre de certaines politiques locales (Claux et Dieudonné 2021). La dépendance automobile dans ces communes rencontre ainsi les problématiques de sécurisation et d’embellissement de l’espace public. Il s’agit donc, là encore, pour les maires des villes moyennes, de rester à l’écoute des demandes des administrés, sans perdre de vue la compétition entre les territoires.
Un terrain favorable à l’articulation des transformations à la fois écologiques et sociales ?
Faire face aux menaces environnementales implique de « changer nos paradigmes, nos représentations du monde et nos outils de mesure » (Garda 2021). Reste à savoir comment les politiques publiques peuvent être conciliées avec des expérimentations locales de transition (Lapostolle et Roy 2022). Le SRADDET breton (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires) confirme le principe d’une rupture vis-à-vis des modèles traditionnels en vigueur (Diaz 2021), en négociant avec les collectivités locales [11]. Comparés à leurs homologues, les maires des villes moyennes disposeraient-ils de meilleurs atouts pour favoriser les initiatives citoyennes et affirmer leur autorité et leur capacité d’action ?
Contrairement à ceux des grandes villes, l’estimation qu’ils font du niveau d’avancement de leur commune dans différents domaines d’action de la transition écologique révèle un champ des possibles encore très ouvert [12] et une relative confiance de leur population vis-à-vis des moyens mis en œuvre pour protéger et gérer l’environnement (tableau 4).
L’inquiétude générale en augmentation sur les questions écologiques (64 % contre 58 % dans les grandes villes, et 50 % dans les petites) indique une temporalité propice au passage à l’action dans le domaine de l’environnement, mais aussi dans celui de la cohésion sociale. En effet, une autre préoccupation générale majeure des habitants des villes moyennes concerne la montée des comportements d’incivisme (forte ou montante à 88 % contre 64 % en moyenne).
Peut-on y voir une occasion, pour les maires, de réfléchir avec leurs administrés aux spécificités des manières « d’habiter [13] » dans les villes moyennes ? Dans un contexte où celles-ci sont privilégiées par les jeunes (Ifop 2021) et où salariés comme retraités semblent y trouver matière à s’épanouir [14], les politiques publiques locales s’appuieraient ici sur une meilleure coordination des temps consacrés au travail, aux loisirs et à l’implication dans le développement et l’animation collective du territoire.
Comment, dès lors, organiser les modalités d’un rassemblement représentatif de la population et lui donner la possibilité́ de délibérer ? Favorables à la tenue obligatoire d’une réunion de présentation et de concertation avant tout nouvel investissement, création ou suppression de service (56 % contre 41 % dans les grandes villes), les édiles des villes moyennes sont en revanche assez nettement opposés (72 % contre 60 % en moyenne) au référendum d’initiative citoyenne, qui, selon eux, « créerait des clivages », « des impasses » et « viderait de sa substance leur fonction d’élus ».
Le renouvellement de la démocratie locale passerait plutôt par un partage de connaissances sur les évolutions du territoire (données, diagnostics, projets en cours…) et sur le rôle des différents acteurs de l’aménagement dans le processus décisionnel : Préfecture, Département, Région, mais aussi Pays, présents et structurés dans toute la Bretagne (Bonerandi 2005) et à l’échelle desquels sont mis en place les programmes « Action cœur de ville ». La figure du maire semble rester centrale à cet égard, pour écouter tous les porteurs d’initiatives locales et promouvoir leur action, mais aussi pour aller au-devant des politiques nationales, comme les programmes de revitalisation qui, aujourd’hui, insistent sur le thème de la transition écologique [15] : changement climatique, renouvellement urbain, rénovation thermique des logements, etc.
Les capacités renforcées en matière d’ingénierie technique et financière qui en découlent (Cerema 2021) devraient cependant être adaptées aux différents contextes territoriaux (Buclet 2022 ; Bouvart et al. 2022), tant les problématiques diffèrent selon la géographie et les héritages culturels locaux. Les villes littorales sont ainsi confrontées à des tensions foncières ou encore des risques maritimes, alors que les communes du centre-Bretagne doivent faire face à des enjeux de recrutement dans les agro-industries [16] et de dépendance automobile.
Cette diversité de situations semble un atout supplémentaire pour penser les interdépendances et les solidarités interterritoriales à l’échelle de la Bretagne, dans un contexte d’attractivité démographique et de pression environnementale qui pèse en particulier sur la qualité des sols et de l’eau. La formation des élus, un droit qui reste peu utilisé par ces derniers (Camus 2022) serait à développer dans les années à venir, pour asseoir et partager ces avancées des villes moyennes en matière de transition.
Bibliographie
- AMF, CEVIPOF, Sciences Po. Enquête 2018. « Les maires de France : entre résignation et incertitude ».
- Blanc, N., Depeau, S. et Tallec, J. 2020. « Pensées critiques urbaines : vers un paradigme relationnel », in F. Adisson, S. Barles, N. Blanc, O. Coutard, L. Frouillou, F. Rassat (dir.), Pour la recherche urbaine, Paris : CNRS Éditions, p. 27-50.
- Bonerandi, E. 2005. « Les pays ont dix ans ... retour sur expérience », Géoconfluences.
- Bouvart, C., Frocrain, P., Gervais, É., Rais Assa, C. et Gomel, C. 2022. « Les villes moyennes, un pilier durable de l’aménagement du territoire ? », La Note d’analyse de France Stratégie, n° 107, p. 1-19.
- Buclet, N. 2002. Écologie territoriale et transition socio-écologique. Méthodes et enjeux, Londres : ISTE Group.
- Camus, P. 2022. « Le recours des élus locaux à la formation à l’aune des déterminants institutionnels », Formation emploi, n° 160, p. 85-101.
- Carrière, J.-P. 2008. « Les villes intermédiaires européennes et l’Europe polycentrique », Annales des Mines. Réalités industrielles, p. 18-25.
- Cerema. 2021. « Villes petites et moyennes : de la revitalisation à la résilience ».
- Claux, M. et Dieudonné, P. 2021. « Tensions et routines autour des formes de l’aménagement viaire d’un centre-ville ordinaire », RTS. Recherche, transports, sécurité, « Les territoires et la voiture : vers un renouvellement de la culture automobile », hal-03126902.
- Delpech, C. et Navarre, F. 2020. « Quels moyens financiers pour le bloc communal ? », L’Économie politique, n° 85, p. 8-22.
- Demazière, C. 2014. « Pourquoi et comment analyser les villes moyennes ? Un potentiel pour la recherche urbaine », Métropolitiques, 29 janvier 2014.
- Demazière, C. 2017. « Le traitement des petites et moyennes villes par les études urbaines », Espaces et sociétés, n° 168-169, p. 17-32.
- Diaz, I. 2021. « Les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires face au défi de planifier les transitions », Revue française d’administration publique, n° 179, p. 607-619.
- Eric Oliver, J. 2000. « City Size and Civic Involvement in Metropolitan America », The American Political Science Review, vol. 94, n° 2, p. 361-373.
- Fol, S. 2020. Les Villes petites et moyennes. Territoires émergents de l’action publique, « Les conférences POPSU ».
- Garda, J.-O. 2021. « Du constat à l’action : quels enjeux recouvre la formation du monde professionnel aux transitions ? », Annales des Mines. Responsabilité et environnement, n° 101, p. 60-64.
- Ifop. 2021. « Baromètre des territoires sur l’attractivité des villes moyennes – Vague 2021 ».
- Laigle, L. 2013. « Pour une transition écologique à visée sociétale », Mouvements, n° 75, p. 135-142.
- Lapostolle, D. et Roy, A. 2022. « L’essaimage : une pratique d’enquête au service d’une transition écologique par le bas », Développement durable et territoires, vol. 13, n° 1.
- Lazzarotti, O. 2015. « L’"habiter", sur un plateau », Annales de géographie, n° 704, p. 335-337.
- Le Bart, C. 2003. Les Maires. Sociologie d’un rôle, Villeneuve-d’Ascq, Presse universitaire du Septentrion.
- Le Bihan, J. et Ollivro, J.-F., 1999. « Un siècle et demi d’évolution de la population communale bretonne : 1851-1999 », Norois, n° 184, p. 559-574.
- Le Couédic, D. et Prigent, L., 2014. « L’urbanisation profuse saisie par la longue durée. Le cas de la Bretagne », Cahiers de géographie du Québec, vol. 58, n° 165, p. 491-508.
- Martin-Brelot, H., Prigent, L., Toudic, A. et Rouxel, F. 2019. « Premières Assises des Maires de Bretagne, L’expression des élus. Conclusions et propositions », Conférence aux Premières Assises régionales des maires de Bretagne, ARMB, Saint-Brieuc, 3 avril 2019.
- McDonnell, J. 2020. « Municipality Size, Political Efficacy and Political Participation : A Systematic Review », Local Government Studies, vol. 46, n° 3, p. 331-350.
- Oberlé, C. 2020. « Les mutations du centre invisible : les villes petites et moyennes et leurs stratégies de transformation », Allemagne d’aujourd’hui, n° 234, p. 83-96.
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- Prigent, L. et Martin-Brelot, H. 2020. « Que peuvent les maires ? Essai de mise en perspective des enjeux du mandat 2020-2026. Comment relever le défi des transitions ? », Conférence devant l’Assemblée générale de l’AMF 22, Plourhan, 10 octobre 2020.
- Veltz, P. 2019. La France des territoires, défis et promesses, La Tour-d’Aigues : Éditions de l’Aube.
