Sélection des candidats, structuration des préférences du public, définition d’alternatives pour les politiques publiques : les campagnes électorales sont des moments politiques intenses pendant lesquels toutes les fonctions classiques des partis politiques se cristallisent. Au cours des campagnes, la rédaction des programmes électoraux constitue une étape charnière sur chacune de ces trois dimensions : elle permet de structurer le collectif candidat, d’établir un lien de confiance avec les électeurs et de se projeter dans la mise en œuvre future des politiques municipales.
Dans la littérature en science politique, les programmes électoraux ont été utilisés depuis plus de quatre décennies pour caractériser les partis qui les rédigent, qu’il s’agisse de leur fonctionnement général, leur idéologie ou leur position sur tel ou tel enjeu (Budge et al. 2001 ; Bué et Cos 2023). Récemment, leur logique de fabrication, leurs usages ou leur contenu sont devenus des objets de recherche en soi, tout comme le devenir des promesses qu’ils contiennent (Thomson et al. 2017).
Dans une enquête sur les promesses des équipes municipales à direction verte élues en 2020, nous avons forgé la notion de « styles de programmes électoraux » (Gougou et Persico 2023) autour de quatre idéaux-types : prudent, technique, idéologique et démagogique. Cette grille de lecture permettait de mettre en évidence que les programmes de ces listes s’éloignaient fortement de l’idéal-type prudent, qui correspondait en revanche à celui des présidents de la République élus depuis 1995. En matière d’environnement notamment, leurs programmes étaient dominés par des promesses de résultats. Cette double spécificité est-elle typique des programmes écologistes ou des programmes municipaux ? Sur la base des listes ayant réussi à faire l’alternance dans les très grandes villes de France lors des municipales 2020, y a-t-il un « style » gagnant, quel que soit le contenu ou l’orientation politique des programmes ?
Prendre au sérieux les promesses électorales
Cet article ne porte pas sur l’ensemble des programmes électoraux, mais seulement sur les promesses de politiques publiques qu’ils comportent, les engagements à faire quelque chose. Il laisse donc de côté les passages qui font le bilan de la situation ou qui défendent une vision générale du monde. Il laisse aussi de côté les promesses formulées pendant la campagne, après la publication du programme.
Dans la littérature, les caractéristiques des promesses sont surtout utilisées pour comprendre pourquoi certaines sont plus volontiers tenues que d’autres. Dans cet article, les promesses nous intéressent en soi, suivant l’intuition que le type de promesses électorales, et par suite le style de programme qu’elles façonnent, permettent de mieux comprendre les dynamiques de campagne et les contours de la compétition politique.
Les promesses sont classiquement décrites en fonction de leur contenu et de leur précision. Une promesse est précise si l’évaluation de sa réalisation ne laisse pas de place à l’interprétation ; dans le cas inverse, elle est considérée comme floue (Schermann et Ennser-Jedenastik 2012). Une promesse porte sur des résultats si elle concerne des objectifs d’action publique ou sur les moyens si elle concerne les outils mobilisables par les pouvoirs publics pour atteindre tel ou tel objectif.
Le croisement de ces deux dimensions décrit une typologie originale des styles de programmes, qui rend compte de la nature de l’engagement pris par les responsables politiques devant le corps électoral. La typologie repose sur quatre idéaux-types (tableau 1), qui permettent de schématiser la caractérisation des programmes. Bien évidemment, d’un point de vue empirique, un programme est toujours mixte, associant promesses de résultats et promesses de moyens, promesses floues et promesses précises. Et d’un point de vue théorique, un programme peut être neutre s’il n’a aucune dominante.
Une diversité d’alternances municipales étudiées en 2020
Notre enquête porte sur les villes de plus de 80 000 habitants qui ont connu une alternance politique lors des élections municipales de 2020. Elle inclut quinze cas : neuf villes gagnées par une tête de liste verte, trois gagnées par une tête de liste socialiste, deux gagnées par une tête de liste de droite classique et une gagnée par le Rassemblement national. De premières indications démographiques et politiques sur ces villes sont présentées dans le tableau 2.
Par commodité, ces cas sont qualifiés via l’appartenance partisane de la tête de liste, la personne qui a été élue maire au début du mandat. Les programmes utilisés sont ceux établis pour le premier tour – à de rares exceptions près (Lyon et Perpignan), ils sont le produit d’une alliance entre plusieurs forces politiques, de sorte que les listes représentent en fait plusieurs partis.
Les catégories de codage utilisées reprennent celles des travaux existants, notamment les projets Pledges France et Agendas France. La première variable codée est le thème de politique publique : nous avons mobilisé la grille du Comparative Agendas Project (Baumgartner et al. 2019), qui inclut une vingtaine de thèmes généraux (économie, énergie, commerce, etc.), en moyenne subdivisés en dix sous-catégories. La deuxième variable codée porte sur le niveau de précision de la promesse (précise ou floue), la troisième sur le fait de promettre la mise en œuvre de moyens ou l’obtention de résultats.
Description générale des programmes : thèmes similaires, prudence d’ensemble
Le premier élément de caractérisation générale des programmes tient au nombre de promesses. Dans les quinze cas étudiés, le nombre moyen de promesses est de 303. Cette moyenne dissimule une très grande hétérogénéité entre les listes, sans lien avec l’affiliation partisane de la tête de liste (figure 1).
Le deuxième élément de caractérisation générale tient au profil thématique des promesses. De ce point de vue, de très grandes similitudes existent entre les listes. Tous les thèmes de politiques publiques sont systématiquement couverts et trois se détachent légèrement, représentant chacun plus de 10 % dans le total des promesses, quelle que soit l’appartenance partisane de la tête de liste : l’environnement en premier, le social et la santé en deuxième, l’éducation et le sport en troisième (figure 2).
La typologie croisant précision et contenu des promesses permet d’aller plus loin dans l’analyse des styles de programme qu’elles façonnent (figure 3). De manière générale, les programmes tendent vers l’idéal-type prudent. Cette observation rappelle que les responsables politiques préfèrent conserver une marge de manœuvre en évitant les engagements précis, tout en anticipant le risque d’échec en s’abstenant de fixer des objectifs de résultats ambitieux.
Pour autant, quelques variations existent entre les programmes étudiés. Bien que leur profil général les place, avec les autres, dans le cadran inférieur gauche, les promesses des listes à direction verte se distinguent par une part moindre de promesses de moyens et une part plus élevée de promesses de résultats, même si ces dernières restent minoritaires. De même, le programme de la liste Delafosse à Montpellier apparaît comme une exception par une domination de promesses précises.
Des styles de programmes variant selon les thématiques : le poids des projets partisans
L’examen des promesses par secteur d’action publique ouvre d’autres perspectives : les programmes ont un style distinct selon le thème abordé, soulignant les orientations partisanes des listes. Les listes à direction verte émettent ainsi beaucoup plus de promesses de résultats sur l’environnement (figure 4) que sur l’ensemble des thèmes. Dans plus de la moitié des cas, les promesses de résultats sont même majoritaires s’agissant d’environnement. La différence tient bien au contenu des promesses, pas à leur précision : exception faite de la liste Barseghian à Strasbourg, les promesses des listes à direction verte ne sont pas plus précises sur l’environnement que sur les autres thèmes. En matière d’environnement, le style des programmes des listes à direction verte est tout sauf prudent et exprime le projet partisan des écologistes : promettre des résultats revient à s’engager sur la direction de la transformation des politiques municipales.
En matière sociale, le programme des listes de droite LR-UDI se distingue nettement des autres (figure 5). Dans ce secteur d’action publique, les promesses qu’elles portent sont marquées par une domination écrasante des engagements sur les moyens, donnant un profil particulièrement prudent au programme. Cette domination révèle à la fois l’absence revendiquée de vision transformatrice dans ce domaine et l’importance donnée aux actions sur les paramètres existants de l’action publique municipale.
Le thème de la sécurité met en évidence une dernière ligne d’oppositions (figure 6). Dans ce secteur d’action publique, les programmes des listes à direction verte se distinguent par le poids des promesses floues. Associé à la part relativement faible de promesses portant sur la sécurité dans leurs programmes, ce constat traduit de la prudence, voire un évitement du thème. À l’inverse, les programmes des listes de droite classique et du RN sont moins flous et plus portés sur les résultats que le style général de leurs promesses, révélant une vision transformatrice plus assumée sur ce thème.
Affirmer ses différences, être prudent sur le reste ?
L’analyse des styles de programmes électoraux montre que les équipes municipales ayant réussi à provoquer une alternance en 2020 ont déployé des stratégies différentes, qui révèlent leurs marqueurs partisans. Les listes à direction verte se distinguent par une proportion plus importante de promesses de résultats en matière d’environnement et des promesses plus floues en matière de sécurité, alors que les listes de droite se caractérisent par une proportion plus élevée de promesses précises sur les moyens en matière sociale et d’engagements sur les résultats sur les questions de sécurité.
Bibliographie
- Baumgartner, F. R., Grossman, E. et Breunig, C. (dir.). 2019. Comparative Policy Agendas. Theory, Tools, Data, Oxford : Oxford University Press.
- Budge, I., Klingemann, H.-D., Volkens, A., Fording, R. C. et Hearl, D. J. 2001. Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governments, 1945-1998, Oxford : Oxford University Press.
- Bué, N. et Cos, R. 2023. « Programmes partisans », in F. Haegel et S. Persico (dir.), Partis politiques, Bruxelles : Bruylant, p. 643-711.
- Gougou, F. et Persico, S. 2023. Vers un écologisme municipal ? Promesses de campagne et action politique des mairies vertes en France, Notes de la FEP, Paris : Fondation de l’écologie politique.
- Schermann, K. et Ennser-Jedenastik, L. 2012. « Linking Election Pledges to Policy Outcomes : The Austrian Case », Jacobs University, Bremen.
- Thomson, R., Royed, T., Naurin, E., Artés, J., Costello, R., Ennser-Jedenastik, L., Ferguson, M., Kostadinova, P., Moury, C., Pétry, F. et Praprotnik, K. 2017. « The Fulfillment of Parties’ Election Pledges : A Comparative Study on the Impact of Power Sharing », American Journal of Political Science, vol. 61, n° 3, p. 527‑542.
