Ce livre propose, au fil de ses chapitres, les grandes lignes d’une méthode de gestion et de pilotage des territoires fondée sur l’approche des proximités (Gilly et Torre 2000 ; Pecqueur et Zimmermann 2004). L’idée clef est relativement simple et peut s’énoncer comme suit : les territoires sont soumis à des mutations très importantes, avec au tout premier rang les processus de périurbanisation, qui affectent non seulement les espaces urbains mais également les espaces naturels. Ces mutations engagent différents acteurs : entreprises, ménages, pouvoirs publics locaux, associations, etc., ce qui renforce la complexité des situations. Ainsi, la multiplication des parties prenantes concernées, la revendication à plus de démocratie participative et la volonté des citoyens de participer davantage à la chose publique militent, selon André Torre et Jean‑Eudes Beuret, pour que l’on passe du gouvernement à la gouvernance des territoires.
Conflits et négociation, deux facettes de la gouvernance des territoires
Au cœur de la conception de la gouvernance territoriale, entendue comme un processus de pilotage des territoires impliquant des parties prenantes locales et extraterritoriales de différentes natures, se trouvent deux éléments opposés mais complémentaires et étroitement liées : la négociation et les conflits. Cette conception est particulièrement originale puisqu’elle considère les conflits et la négociation comme les deux facettes de la gouvernance. Les conflits ne sont pas analysés comme un indicateur d’échec du processus de gouvernance mais, au contraire, comme une phase incontournable des processus de développement. On retrouve ici l’idée développée par André Torre selon laquelle les conflits sont un mode d’expression des populations locales, qu’il ne faut pas chercher à éradiquer (Torre 2011).
Pour appuyer leur thèse, les auteurs proposent un tour de la France et du monde, au gré des terrains sur lesquels ils ont exploré leur approche et l’ont mise en application au cours des 10 dernières années. On croise ainsi des associations de défense de l’environnement et du voisinage dans le périurbain francilien, des habitants de bidonvilles ou de ghettos de riches aussi bien que des ostréiculteurs français confrontés à l’extension de l’urbanisation sur leurs zones de récolte. Mais tous ces acteurs font face à une problématique identique : comment vivre ensemble et travailler au développement commun des territoires sur lesquels ils habitent, alors qu’ils sont si différents et bien souvent ne partagent pas les mêmes visions et attentes sur les processus de développement à mettre en œuvre ? Comment éviter les affrontements bloquants, ou alors le départ vers des cieux plus cléments ?
Les proximités, outils de résolution des problèmes de coordination entre acteurs
La réponse apportée par André Torre et Jean‑Eudes Beuret, et c’est la seconde originalité de l’ouvrage, réside dans l’utilisation des différentes catégories des proximités [1]. Pour reprendre leur expression, alors qu’un accord, par exemple, est une clef pour le développement, les proximités offrent un trousseau dont il est possible de jouer pour résoudre des problèmes multiples de coordination liés au processus de gouvernance territoriale. Il s’agit de la proximité géographique, bien sûr, qui permet aux acteurs voisins de se connaître, d’échanger et de trouver des solutions éventuelles, mais les pousse aussi au conflit en situation, par exemple, de concurrence des usages du sol ou de voisinages difficiles. Et des proximités non spatiales, dites organisées, qui s’élaborent au gré des réseaux et des logiques d’appartenance, ou encore des similitudes provoquées par des cultures, des références et des objectifs communs. Ces proximités organisées permettent aux acteurs locaux de discuter, mais aussi de se disputer, de se connaître et de s’opposer, sans que le lien ne soit brisé et que la volonté de se développer ne se heurte à des obstacles insurmontables. En somme, l’important est de partager un objectif commun de développement, même si l’on s’oppose parfois fortement sur les manières d’y parvenir. Et c’est de la mobilisation des vertus de ces proximités que peut venir l’accord, toujours fragile et soumis à renégociation, sur les processus de gouvernance et de développement des territoires.
L’utilisation des recherches d’Albert Hirschman et de son fameux tripode exit, voice, loyalty est aussi particulièrement intéressante, car les auteurs transposent son analyse initiale, appliquée aux relations interprofessionnelles, au cas des modalités de gouvernance territoriale (Hirschman 1995).
Les conflits sont ainsi compris comme une forme de voice, ou d’expression des populations, qui doit être accompagnée et maîtrisée par le jeu des proximités. En effet, trop de proximité organisée au sein de groupes va conduire à leur isolement les uns des autres, et à la multiplication des conflits ou à des processus de ségrégation et d’isolement spatial ; alors que la mobilisation de la proximité au profit de processus plus larges et concertatifs doit permettre de réaliser les fameux accords, qui vont, eux, s’appuyer sur la loyauté (loyalty) et le respect des promesses, y compris au prix de l’effacement des ambitions locales. En revanche, l’absence ou la trop grande faiblesse des relations de proximité organisée va conduire à la mort ou à la déprise des territoires, avec le départ d’une grande partie de la population et principalement de ses forces vives, qui ne trouvent plus de solutions et d’espoir de développement, face à la faillite de la gouvernance locale. C’est le prix à payer à l’exit.
Piloter les territoires en mobilisant les proximités
Ainsi, l’approche des proximités, qui s’est développée depuis quelques années, trouve une application forte dans le cadre des problématiques de développement des territoires, avec la notion englobante de proximité territoriale, et ses différentes déclinaisons. Les décideurs locaux pourront ici trouver matière à réflexion et à action, avec la mise en évidence de principes de pilotage des territoires, au nombre desquels l’intégration des conflits aux modes de gouvernance locale, et la signalisation d’un certain nombre de feux rouges, qu’il convient de connaître pour éviter la sortie de route.
Bibliographie
- Gilly, J.‑P. et Torre, A. (éd.). 2000. Dynamiques de proximité, Paris : L’Harmattan.
- Hirschman, A. O. 1995. Défection et prise de parole, Paris : Fayard.
- Pecqueur, B. et Zimmermann, J.‑B. (éd.). 2004. Économie de proximités, Paris : Lavoisier – Hermes Science.
- Torre, A. 2011. « Du bon usage des conflits ! L’expression des désaccords au cœur des dynamiques territoriales », Métropolitiques, 26 juin.
