La fin des villes accueillantes ?

La dernière mandature municipale (2020-2026) a été marquée par une série de conflits entre certaines municipalités et des représentants de l’État concernant les politiques d’accueil des personnes migrantes. Des municipalités, principalement gouvernées par des partis de gauche, ont ainsi dénoncé les carences étatiques en matière d’hébergement ou le faible investissement dans les politiques d’accueil et d’intégration. Si la gestion des migrations est une compétence régalienne, les municipalités peuvent intervenir (via la clause dite de « compétence générale ») en matière d’éducation, d’action sociale ou de santé, pour répondre aux besoins des personnes en situation administrative précaire (débouté·es du droit d’asile, en attente d’une régularisation, etc.). En outre, elles peuvent soutenir des politiques étatiques territorialisées, telles que relatives à l’hébergement. Quelle place et quelles marges de manœuvre les municipalités ont-elles obtenu au cours de cette mandature dans la gestion des migrations ? Les événements récents liés à l’Ukraine signent-ils un retour de l’État ? Ce bilan peut-il servir d’argument électoral pour des candidat·es à la recherche d’un engagement distinctif ou, au contraire, être utilisé contre elles et eux ?

Dans cet article, nous analysons trois dispositifs distincts [1] – l’Association nationale des villes et territoires accueillants (Anvita), une organisation qui porte la voix des municipalités pour une gestion alternative des migrations ; le Contrat territorial d’accueil et d’intégration des réfugiés (CTAIR), un programme expérimental permettant de contractualiser les relations entre l’État et les villes en matière d’accueil ; l’accueil des personnes exilées d’Ukraine marqué par l’implication importante de l’État et la mise à l’écart des municipalités. Ces trois dispositifs éclairent l’évolution du rapport entre gouvernements locaux et nationaux sur cette question. Leur analyse met en évidence la place paradoxale que certaines municipalités ont prise dans la gestion de l’accueil des personnes migrantes [2] : par leurs mobilisations et leurs actions de terrain, elles sont devenues des interlocutrices incontournables de l’État dans la mise en œuvre déconcentrée des politiques d’accueil, même si les pressions politiques contraignent les marges de manœuvre de ces collectivités.

L’Anvita : un réseau de plaidoyer et de contestations face à l’État

Au cours de la dernière décennie, l’implication des municipalités dans l’accueil des migrant·es a d’abord été une réponse à des situations d’urgence (campements), principalement dans des « villes-frontières » (Agier et Le Courant 2022), comme Grande-Synthe (frontière franco-britannique) ou Briançon (frontière franco-italienne), ou dans des grandes villes, comme Grenoble ou Nantes.

En 2018, sous l’impulsion de Damien Carême (Grande-Synthe, EELV), d’Éric Piolle (Grenoble, EELV), de Johanna Rolland (Nantes, Parti socialiste et alliés), l’Anvita est créée. Cette association contribue à visibiliser et légitimer ces initiatives municipales. L’Anvita est principalement constituée de villes aux majorités municipales de gauche, de taille variable. Un nombre croissant de petites et moyennes villes s’y engagent à partir de 2020 [3], afin d’accéder notamment aux échanges de pratiques, à des temps de formation et déployer des activités de plaidoyer (Flamant et Lacroix 2025).

Figure 1. « Pour une France accueillante »

L’Anvita devient progressivement un lieu de production d’un discours alternatif aux orientations sécuritaires des politiques migratoires nationales et européennes, comme en témoigne sa mobilisation contre la nouvelle loi adoptée en matière d’immigration en janvier 2024 [4]. L’Anvita, avec d’autres associations de défense des personnes migrantes, multiplie les communiqués de presse et les conférences pour dénoncer les mesures répressives à l’égard des étrangers [5]. Enfin, en amont des élections municipales de 2026, l’Anvita publie un manuel intitulé « Pour un mandat accueillant ». Ce dernier offre des conseils aux futur·es élu·es pour développer une politique d’accueil et d’hospitalité sur leur territoire.

Figure 2. « Pour un mandat accueillant »

Sa lecture révèle comment les municipalités se proposent d’agir dans les interstices des politiques publiques, là où l’inaction étatique laisse un vide, en facilitant l’accueil et l’intégration des personnes migrantes dans leur territoire à travers des programmes d’action spécifiques.

Le Contrat territorial d’accueil et d’intégration : un instrument de gouvernance partagé inachevé

Ces mobilisations des collectivités territoriales s’inscrivent en parallèle d’un objectif étatique affirmé légalement en 2018 [6], qui vise à accélérer la répartition territoriale des demandeur·ses d’asile et des réfugié·es entre l’ensemble des régions (Berthomière et al. 2020 ; Gardesse 2020). Dès lors, ces revendications municipales sont identifiées comme une opportunité pour mettre en œuvre cette répartition. En 2019, la Direction interministérielle pour l’accueil et l’intégration des réfugiés (DIAIR) mobilise un budget modeste (4 millions d’euros au total) pour proposer à une dizaine des municipalités de signer des contrats territoriaux d’accueil et d’intégration des réfugiés (CTAIR). Ces contrats formalisent sur le plan juridique une délégation de l’organisation concrète de l’accueil des réfugiés aux municipalités et à certaines métropoles (Rouen, Montpellier ou Lyon).

Les collectivités signataires s’engagent pour deux raisons principales : tout d’abord, ces contrats leur permettent d’établir un espace de discussion institutionnalisé avec les services déconcentrés de l’État, en particulier les DDETS [7] et la DIAIR, en abordant des thématiques variées autour des personnes réfugiées ; ensuite, l’enveloppe budgétaire (initialement de 300 000 euros pour les villes signataires) offre une ressource utile pour structurer ou renforcer une politique locale d’accueil et d’intégration. Cette enveloppe finance en effet directement des postes d’agent·es municipaux ou métropolitains, des solutions d’hébergement et de nouveaux projets associatifs en faveur de l’intégration des personnes réfugiées, voire des demandeur·euses d’asile ou des personnes en situation irrégulière.

En 2022, les CTAIR deviennent des CTAI (Contrats territoriaux d’accueil et d’intégration) élargis à l’ensemble des personnes « primo-arrivantes [8] ». L’augmentation croissante du nombre de CTAI signés entre l’État et les collectivités (76 en 2024) ne s’est pas accompagnée d’une augmentation comparable du budget national, réduisant in fine les capacités d’action locales. En outre, l’État encadre plus strictement les actions financées. L’espace d’innovation se réduit tandis que les collectivités se plaignent d’un contrôle accru de l’État sur le public bénéficiaire des actions financées.

La réforme des CTAIR apparaît comme une reprise en main par l’État des questions d’accueil et d’intégration, dans un contexte de pression policière croissante sur les publics accueillis [9]. À la même période, l’arrivée de personnes réfugiées d’Ukraine se traduit par une nouvelle politique d’accueil territorialisée ad hoc, avec l’État à l’impulsion et à la manœuvre.

L’exception ukrainienne : une politique d’accueil territorialisée avec l’État comme chef d’orchestre

À partir du 24 février 2022, l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie provoque un exil massif au sein de l’Union européenne [10]. Chargé de la mise en œuvre de la directive européenne de protection temporaire, l’État met en place un dispositif inédit (Gemenne et Thiollet 2022 ; Grau et al. 2025). Près de soixante-dix cellules de coordination (appelées « sas »), dédiées à la gestion de ces arrivées, sont ouvertes sur l’ensemble du territoire. Elles constituent des guichets uniques où les arrivant·es peuvent effectuer l’ensemble de leurs démarches (demande de titre de séjour et ouverture de droits sociaux). Ces cellules sont coordonnées par les services déconcentrés de l’État, tandis que les municipalités endossent principalement un rôle de soutien logistique (attribution de locaux pour la mise à l’abri), plutôt que de pourvoyeuses de services et d’accueil.

L’engagement de l’État se traduit notamment par un investissement fort dans l’offre d’hébergement, afin que cet afflux de personnes réfugiées d’Ukraine ne pèse ni sur le système d’hébergement des demandeurs d’asile (le Dispositif national d’accueil, DNA), ni sur l’hébergement d’urgence, largement saturés tous les deux [11]. Pour ce faire, les autorités s’appuient largement sur l’hébergement citoyen et l’intermédiation locative. Les municipalités font figure de soutiens secondaires de cette politique d’accueil. La crise ukrainienne renforce néanmoins les tensions entre l’État et des autorités municipales, dont les compétences en matière d’accueil ne sont pas reconnues alors qu’elles sont toujours directement confrontées aux besoins des populations exilées non ukrainiennes.

C’est dans ce contexte qu’en février 2024, Strasbourg, Bordeaux, Grenoble, Lyon et Rennes, toutes membres de l’Anvita, engagent des recours simultanés auprès des tribunaux administratifs pour faire reconnaître les carences de l’État en matière d’hébergement d’urgence. Les villes réclament le paiement des places d’hébergement financées par leurs centres communaux d’action sociale, lors d’opérations de mise à l’abri de personnes dans des campements ou des squats, dont une partie croissante est en situation de migration [12]. À travers cette judiciarisation de leur opposition, les municipalités revendiquent un rôle sur une ligne de crête : participer à la définition et la mise en œuvre des politiques d’accueil sans pour autant se suppléer aux obligations de l’État en la matière. Cette posture est d’autant plus nécessaire qu’elles sont interpellées et contestées par les associations de défense des étrangers, mais aussi par les personnes migrantes qui subissent inégalités et discriminations dans leur quotidien.

Les municipalités qui ont mis en place un dispositif d’accueil pour les personnes migrantes après les élections municipales de 2020 se trouvent aujourd’hui prises dans un étau, entre des mobilisations d’extrême droite organisées pour dénoncer des projets d’accueil de migrants (comme ce fut le cas à Saint-Brévin en 2021 et sur les réseaux sociaux) d’une part, et un cadre de relation avec l’État de plus en plus contraint d’autre part.

La période de 2020 à 2026 montre que, plutôt qu’une « fin des villes accueillantes », un nombre croissant de municipalités investissent la thématique de l’hospitalité, tout en étant contestées et dépendantes des rapports de force avec l’État. Certaines villes ont démontré leur savoir-faire et la légitimité de leur action. Elles ont réussi à convaincre l’État de leur rôle, en particulier pour gérer les situations d’urgence.

Reste à voir si les équipes sortantes qui ont porté ces politiques (dont beaucoup sont issues de la vague écologiste de 2020) pourront et souhaiteront faire valoir leur action dans ce domaine pendant la campagne électorale. Dans un contexte national et international marqué par une criminalisation accrue de la migration, il y a fort à parier que les élections municipales en mars 2026 ne seront, hélas, pas un lieu de débat concernant les manières d’agir pour l’accueil et l’intégration des nouvelles populations.

Une telle discrétion peut avoir des conséquences importantes pour les bénéficiaires. Elle laisse la place à des postures sécuritaires qui conduisent à restreindre les politiques nationales d’accueil et d’intégration aux personnes détentrices d’un titre de séjour pérenne. Pour les autres personnes exilées, celles en situation de demande d’asile et, plus encore, celles en situation irrégulière, les mesures semblent se concentrer sur leur mise à l’écart et le nombre de reconduites aux frontières remplace l’évaluation de leur trajectoire d’insertion et d’emploi.

Bibliographie

• Agier, M. et Le Courant, S. (dir.) 2022. Babels. Enquêtes sur la condition migrante, Paris : Éditions du Seuil.
• Berthomière, W., Fromentin, J., Lessault, D., Michalon, B. et Przybyl, S. 2020. « L’accueil des exilés dans les espaces ruraux en France : orientations nationales et déclinaisons locales d’une politique de dispersion », Revue européenne des migrations internationales, vol. 36, n° 2, p. 53-82.
• Flamant, A. et Lacroix, T. 2025. « Bâtir une coalition d’acteurs pour gagner une place dans la gouvernance des migrations. Le cas de l’Association nationale des villes et territoires accueillants », in T. Lacroix et B. Michalon (dir.), Des localités pour accueillir. Migrants dans les villes et villages de France et d’ailleurs, Bordeaux : Le Bord de l’eau.
• Gardesse, C. 2020. « La dispersion de personnes exilées : ce que la spatialisation des CAO révèle des politiques migratoires et urbaines », Revue européenne des migrations internationales, vol. 36, n° 2-3, p. 83-105.
• Gemenne, F. et Thiollet, H. 2022. « L’accueil des réfugiés ukrainiens et l’universalité du droit d’asile », Hommes & Migrations, vol. 2, n° 1337, p. 180-184.
• Grau, I., Lacroix, T. et Delcroix, C. 2025. « L’accueil des exilées d’Ukraine dans quatre grandes villes françaises », Migrations Société, n° 201, p. 15-32.
• Sibley, A. et Martini, J.-F. 2024. « Loi Darmanin, dernier marchepied pour l’extrême droite », Plein droit, n° 142, p. 3-5.