Fifteen years ago, the Swedish Royal Academy of Sciences, which annually awards the Nobel Memorial Prize in Economic Sciences, performed two simultaneous miracles. First, it awarded the prize to a woman for the first time in the award’s 40‑year history : Elinor Ostrom, an American economist and political scientist. Second, it granted the award not for a complex study on the circular economy, fiscal pressure, or market (de)regulation, but for a comparative study analyzing many cases from different countries on the effectiveness of managing common goods when handled by the market, the state, or organized communities. Until then, this was a topic far from the priority of economic studies, and since Garrett Hardin’s work “The Tragedy of the Commons,” it was generally argued that only the market and the state could achieve good results and that the people could only squander those common goods.
It is important to note that “common” can have two valid readings here : the object of action (the community’s goods), but also those who act : the “common” folk, ordinary people who may be not involved in (formal) markets and who might even live with their backs turned on the state. Hardin argued that “each man is locked into a system that compels him to increase his herd without limit—in a world that is limited. Ruin is the destination (…) [when] each [pursues] his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons.” In other words, self-management is inefficient, and other more capable and more potent agents must set the rules to avoid the unsustainable waste of those goods.
However, in Governing the Commons, Ostrom presented a different perspective : “What one can observe in the world (…) is that neither the state nor the market is uniformly successful in enabling individuals to sustain long-term, productive use of natural resource systems. Further, communities of individuals have relied on institutions resembling neither the state nor the market (…) with reasonable degrees of success over long periods of time.” The Uruguayan cooperative movement, particularly the housing cooperatives, has been a shining example of Ostrom’s conclusions. Their success over the decades is a testament to the potential of self-management. They are still proving it through action because housing cooperatives are always in the making. Perhaps they too deserve a small share of the Nobel Prize in Economics.
In Uruguay’s housing sector, conditions are ripe to conclusively demonstrate that organized people advance where the state falters, and the market, in its quest to maximize profits (its raison d’être), is far from providing solutions. In Uruguay, we have a strong self-management housing model—cooperativism—which coexists with another model that exemplifies what the market can do when given every possible stimulus and with no control : so-called “promoted housing.” [1]
In the first case, it is the people themselves who carry out the projects and make the decisions, supported by an interdisciplinary technical team (the “technical assistance institute,” independent of the state and hired by the cooperative), and they also contribute labor and/or savings to build the housing estates. The state provides loan financing. [2] In the promoted housing system, on the other hand, private companies provide the land, develop the project, finance it, build it, sell it, and take all the profits. And the state, to facilitate their work, exempts them from all taxes that cooperatives pay religiously.
In the case of cooperatives, the result is the production of good-quality housing with all services at costs determined by the state when granting loans, allowing low-income groups to access adequate and affordable housing. These costs would be reduced by 15% if taxes were exempted as they are for promoted housing. The cost of developing this latter kind of housing is unknown because of trade secrets, but the rental price is known : it is double (or more) that of cooperative housing, and only the highest-income quintile can access it. Under this model, developers and real-estate companies sell the house, the location, the amenities, and the views, and they can do this because the Uruguayan state gives them an annual tax break of 80–90 million dollars (a third of the total housing investment in the country).
This duality has economic, social, and urban consequences—but, above all, it means that 94% of cooperative households belong to the two lowest-income quintiles, while those accessing promoted housing are in the highest quintile. [3] A miracle ? Not quite. Just the difference between the social production of habitat (or community-led housing) and the production of habitat as a business.
Where does the Uruguayan cooperative movement come from ?
The first examples of collective self-managed housing in Uruguay were pilot projects implemented in the early 1960s, promoted in a crisis context by a development NGO : the Uruguayan Cooperative Center. These pioneering initiatives already included the work of beneficiary families through a mutual-aid system and the collective ownership of the homes, where each family had the right to use one unit. This innovative system enjoyed rapid development owing to its acceptance among working-class populations who were used to building their homes with their own hands and through mutual aid.
A fundamental element in the process was the approval of the 1968 National Housing Act, which recognized cooperativism as a form of production and mutual aid as a formula to contribute to housing development. Another critical factor was the role of cooperative federations (FUCVAM [Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua] for mutual aid, and FECOVI [Federación de Cooperativas de Vivienda de Ahorro Previo] for prior savings) in supporting groups and unifying demands and struggles, as well as the role of technical institutes in backing self-management. By 1975, cooperatives were requesting half of all state financing for housing.
The same economic and social crisis that facilitated the approval of a new housing law led to a dictatorship with ideas and policies that were far from participation, self-management, and collectivism and were very close to private property and the free market. There then began a period of ostracism for cooperativism and social movements in general, lasting 12 years (1973–1985). When the dictatorship ended, the neoliberal ideas the regime had sought to impose remained, though they were implemented through other means. Despite this context, Uruguay’s cooperative housing system has today regained its vitality and relevance, but its development remains limited because resources to promote it are still scarce. Contrary to the arguments put forward by Ostrom, there is still a reliance on the market as the “manager.” [4]
The cooperative system relies on people’s capacities and skills : will, work, experience, and knowledge. But it cannot count on what they lack : economic resources. This is the fundamental role of the state : to provide financing to acquire land and construction materials, and to pay for labor and technical advice ; and it must do so in a way that allows the beneficiaries to repay later. This requires a long-term vision, a currency that maintains its value, and interest rates that recover operational costs without seeking profit.
Thirty years after the beginning of this adventure, FUCVAM embarked on another : with the support of the Swedish Cooperative Center (now We Effect), it began to disseminate and promote its model in the region, thus institutionalizing what had already been done by Uruguayan cooperativists and technicians who had to go into exile during the dictatorship.
The plan was simple : to replicate the path followed in Uruguay ; to make the model known ; to seek and find technicians and residents (in that order, because local promoters and advisors were needed) who would commit to it ; and then to search in the bureaucratic maze for the threads that would allow pilot experiences to be woven. These would be the most eloquent images and discourses to demonstrate the benefits of the system. In this way, activists and technicians set out to share our story : first in neighboring countries—Argentina and Brazil—and then further afield—Paraguay, Bolivia, and eventually Central America.
We found technicians who saw in this model an alternative ; residents who, once they understood it, embraced the idea. Ways were sought to finance the pilot projects, and they were successfully carried out, and remain in place today. In all these places, people who had united in cooperatives in order to better tackle their problems brought these cooperatives together into second-level organizations in order to multiply their impact and their advocacy actions.
In very few of these places, however, was it possible to obtain sufficient political support to create the legal framework and financing necessary to scale up these projects. In the few cases where progress was made in that direction, thanks to people’s efforts and favorable circumstances, changes in government rolled back what had been achieved. The seeds have been planted, though. They need plenty of sun and water to become trees and bear fruit, but they are there, waiting.
The organizational model could be this one or any other, but if we truly want to contribute to solving the housing problem and seek brighter horizons, the process must be self-managed, because no one knows better than the people themselves what they need, and no one will put more effort into it. It will require committed interdisciplinary technical advice, forms of ownership tied to the defense of rights rather than commodity speculation, and state support with loans and subsidies—because, without such support, no solution is possible, and only the state is in a position to provide that.
El milagro de los “comunes”
Hace quince años, la Real Academia de Ciencias sueca, que concede anualmente los “Premios Nobel” de Economía, realizó dos milagros simultáneos : primero, otorgó el premio a una mujer (por primera vez desde su creación, exactamente cuarenta años y cuarenta premios antes), Elinor Ostrom, economista y politóloga estadounidense, y lo concedió, no por un sesudo trabajo sobre el circulante, la presión fiscal o la (des)regulación de los mercados, sino por el estudio comparativo, analizando muchos casos de distintos países, de la eficacia en el manejo de los bienes comunes cuando lo realiza el mercado, el Estado o la población organizada. Se trataba de un tema hasta entonces alejado de la prioridad de los estudios económicos y sobre el que, a partir del trabajo de Garrett Hardin “La tragedia de los comunes”, se defendía que sólo el mercado y el Estado podían obtener buenos resultados, y que la gente común sólo podía dilapidar esos bienes.
Hay que señalar que “común” puede tener aquí dos lecturas, ambas válidas : el objeto de actuación (los bienes de la comunidad), pero también aquellos que actúan : los “comunes”, la gente de a pie, lejos del mercado y a veces también del Estado. Hardin sostenía que “cada hombre se encuentra atrapado en un sistema que lo compele a aumentar su ganado [era el ejemplo que desarrollaba] sin ningún límite, en un mundo que es limitado. La ruina es el destino (…), persiguiendo cada uno su propio interés en una sociedad que cree en la libertad de los bienes comunes”. En definitiva, opinaba que la autogestión es ineficiente y es necesario que otros agentes, más capacitados o poderosos, fijen las reglas, para evitar una insostenible dilapidación.
Ostrom, sin embargo, en El gobierno de los comunes (Governing the Commons) pensaba distinto : “lo que se observa en el mundo es que ni el Estado ni el mercado han logrado con éxito que los individuos mantengan un uso productivo, de largo plazo, de los sistemas de recursos naturales. Además, distintas comunidades de individuos han confiado en instituciones que no se parecen ni al Estado ni al mercado (…) con grados razonables de éxito durante largos periodos”. Pues bien : en el Uruguay, las cooperativas, y en particular las de vivienda, están probando desde hace décadas que las conclusiones de Ostrom son acertadas. Y las están probando, haciendo. Quizá también les corresponda, entonces, aunque sea un pedacito del Premio Nobel de Economía.
En el campo de la vivienda en Uruguay se dan las condiciones para demostrar concluyentemente que la gente organizada avanza allí donde el Estado se empantana y el mercado, en su afán de incrementar las ganancias (su razón de ser), está lejos de brindar soluciones. En efecto, tenemos casi un modelo de autogestión por los destinatarios : el cooperativismo. Y también, en paralelo, hay un caso ejemplar de lo que puede hacer el mercado cuando recibe todos los estímulos y facilidades posibles, y ningún control : la llamada “vivienda promovida” [5].
En el primer caso es la propia gente la que lleva adelante los proyectos y toma las decisiones, apoyada por un equipo técnico interdisciplinario (el “instituto de asistencia técnica”, independiente del Estado y contratado por la cooperativa), y además aporta mano de obra y/o ahorro para construir los conjuntos. El Estado proporciona el financiamiento y luego recupera los fondos aportados al efectuarse las amortizaciones [6]. En el sistema de vivienda promovida, en cambio, las empresas privadas ponen el suelo, hacen el proyecto, lo financian, lo construyen, lo venden y se llevan todas las ganancias. Y el Estado, para facilitarles la labor, los exonera de todos los impuestos imaginables, que las cooperativas pagan religiosamente.
El resultado, en el caso de las cooperativas, es producir vivienda adecuada, de buena calidad, con todos los servicios y a costos que el propio Estado determina al otorgar los préstamos, y que permiten a los sectores populares acceder a ella. Cabe resaltar que esos costos se reducirían un 15% si se exoneraran impuestos, como ocurre con las viviendas promovidas. En cuanto a éstas, el costo no se conoce (es un secreto empresarial), pero el precio sí : lo fija el empresario y se puede consultar en las inmobiliarias ; es el doble o más que el de las viviendas cooperativas y sólo accede el quintil de mayores ingresos. Se vende la vivienda, la ubicación, las amenities y, si hay vista al mar, río, montaña o parque, se vende (y se cobra) también. Para ello el Estado hace una renuncia fiscal anual de ochenta a noventa millones de dólares (un tercio de la inversión pública total en vivienda), que no rebaja costos : aumenta ganancias.
Esta dualidad tiene consecuencias económicas, sociales, urbanísticas, pero, sobre todo, hace que el 94% de los hogares cooperativos pertenezcan a los dos quintiles de menores ingresos y los que acceden a viviendas promovidas, al quintil más alto [7]. ¿Milagro ? Ni tanto. Sólo la diferencia entre producción social del hábitat y producción de hábitat como negocio.
¿De dónde surge el movimiento cooperativo uruguayo ?
Las primeras viviendas colectivas por autogestión en Uruguay fueron pilotos realizados en los sesenta, impulsados, en un contexto de crisis, por una ONG de promoción : el Centro Cooperativista Uruguayo. Aquellas iniciativas pioneras ya incluían el trabajo de las familias destinatarias (ayuda mutua) y la “propiedad colectiva” de las viviendas, que pertenecen a la cooperativa, teniendo cada familia el uso y goce de una unidad. Este sistema, innovador para el medio uruguayo, tuvo inmediatamente un gran desarrollo por su aceptación en sectores populares acostumbrados a levantar sus casas con sus manos y ayudas solidarias.
También fue fundamental la aprobación de la ley nacional de vivienda en 1968 que reconocía al cooperativismo como forma de producción, entre otras, y a la ayuda mutua como aporte de los destinatarios. Y también era clave el papel de las federaciones de cooperativas : FUCVAM (Federación Uruguaya de cooperativas de vivienda por ayuda mutua), y FECOVI (Federación de cooperativas de vivienda de ahorro previo), para apoyar a los grupos y unificar reivindicaciones y luchas, y el de los institutos técnicos, para respaldar la autogestión. Para 1975 ya la mitad de los financiamientos estatales solicitados para viviendas populares eran por cooperativas.
La misma crisis económica y social que facilitó la aprobación de una ley de vivienda singular (porque fomentaba su producción y así servía a destinatarios, trabajadores, empresas y al propio gobierno, por su potencialidad clientelar), llevó poco después a la implantación de una dictadura, de ideas y políticas muy lejanas a la participación, la autogestión y el colectivismo, y muy cercanas a la propiedad privada y el mercado. Comenzó así para el cooperativismo y los movimientos sociales en general, un período de ostracismo, que duró los doce años de la dictadura (1973–1985), al cabo de los cuales terminó el ostracismo, pero no las ideas neoliberales que pretendía imponer la dictadura, lo que ahora requería otros medios. Pese a ello, hoy el sistema cooperativo de vivienda uruguayo ha recuperado su vitalidad y su vigencia, pero su desarrollo sigue limitado porque siguen limitados los recursos para impulsarlo ; contra lo que sostenía Ostrom, se sigue apostando al mercado como gestor [8].
El sistema cooperativo se apoya en las capacidades que tiene la gente : voluntad, trabajo, experiencia, y conocimientos, pero no puede contar con lo que ella no tiene : recursos económicos. Ese es el papel fundamental del Estado : proporcionar financiamiento para adquirir terrenos, materiales, pagar la mano de obra, el asesoramiento, la formalidad, y debe hacerlo en forma que después pueda devolverse por los destinatarios, para lo cual se requieren plazos largos ; monedas que mantengan el valor de lo devuelto, e intereses que recuperen los costos operativos, pero sin buscar lucro.
Treinta años después del comienzo de esta aventura, FUCVAM emprendió otra : con el apoyo del Centro Cooperativo Sueco (hoy We Effect) se lanzó a difundir y promover su modelo en la región, institucionalizando así lo que ya habían hecho en varios países cooperativistas y técnicos uruguayos que debieron exiliarse durante la dictadura.
El plan era simple : reproducir el camino seguido en Uruguay ; hacer conocer el modelo, buscar y encontrar técnicos y pobladores (en ese orden, porque se necesitaban promotores y asesores locales) que se comprometieran con él, y después, buscar en el laberinto burocrático los hilos que permitieran tejer las experiencias piloto, que serían las imágenes y el discurso más elocuentes para mostrar las bondades del sistema. Y así militantes y técnicos salimos a contar nuestra historia : primero en los países limítrofes : Argentina y Brasil ; luego más lejos : Paraguay, Bolivia, para llegar después a Centroamérica.
Encontramos técnicos que vieron en el modelo una alternativa ; pobladores que, una vez que la entendieron, abrazaron la idea ; se buscó cómo financiar los pilotos, y éstos se llevaron adelante con éxito, y ahí están. Y en todos lados, la gente que se había unido en cooperativas, para enfrentar mejor sus problemas, reunió esas cooperativas en organizaciones de segundo grado, para que el impacto y las acciones de incidencia se multiplicaran.
Pero en pocos lugares se logró conseguir apoyo político para generar el marco legal y el financiamiento necesarios para una mayor escala. Y en las escasas situaciones en que se logró avanzar en esa dirección, por la lucha de la gente y coyunturas favorables, cambios de gobierno hicieron retroceder lo avanzado. Las semillas están plantadas. Necesitan mucho sol y agua para transformarse en árboles y frutos, pero ahí están, esperándolos.
El modelo organizativo puede ser éste u otro, pero si realmente se quiere contribuir a solucionar el problema habitacional, debe ser autogestionario, porque nadie sabe mejor que la propia gente lo que necesita y nadie pondrá en ello más empeño ; necesitará un asesoramiento técnico interdisciplinario y comprometido ; habrá que recurrir a formas de tenencia asociadas a la defensa del derecho y no a la especulación con la mercancía. Y requerirán el apoyo del Estado con créditos y subsidios, porque sin eso, no hay solución posible. Y eso, sólo el Estado puede darlo.
